一、引言 改革开放以后，中国的财政体制经过了20多年的发展和变化，经过1994年分税制改革，已基本建立起了全国范围的财政分权体制。政府的职能也开始发生转变，逐渐退出竞争性领域，转向为全社会提供发展所需要的公共服务。同时随着分权化财政体制改革的不断深入，目前地方财政支出在政府总支出中居于主体地位，从而使地方公共服务占有很大的比重。 所谓财政分权（Fiscal Decentralization），是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。其预期结果是地方政府能够更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共物品与服务。 由于地方财政支出占总支出比重超过了50％①，我国财政体制可以说是过度分权的（王绍光，1998）。1994年分税制改革将大量财权收归中央，却下放更多的事权给地方政府，导致地方财政的纵向不平衡——在财权上集权，在事权上分权，其弊端正逐步显露出来，尤其是对于地方公共服务的负面影响（黄佩华和迪帕克，2003）。综合文献中各学者的定义，地方性公共物品一般而言只能满足某一特定区域范围内居民的公共消费需求，而全国性公共物品能够满足全国范围内居民的公共需要。教育、公共卫生和医疗、环境、社会保障、就业服务是广大城乡居民最关心的地方公共服务。目前在地方公共服务领域广泛存在的供给不足与地区间不平等成为亟待解决的一个问题（Zhang and Kanbur,2005）。 第一代财政分权理论指出，财政分权体制的好处是各个地方政府可以因地制宜提供当地所需的公共服务，但是第二代理论认为，过度放权会导致地方政府行为变异，从而导致公共服务供给不足。近年来，越来越多的国内外学者对于该问题进行了研究。本文的目的就是结合我国财政体制与公共服务领域现状，在总结国内外学者现有研究的基础上，提炼地方公共服务缺失的原因，并提出政策建议。由于支出分权对于地方公共服务的影响比收入分权大，因此当前学者对于财政分权的关注主要是在支出分权方面，本文也采纳了这个定义。 二、从第一代财政分权理论到第二代理论 第一代财政分权理论是从20世纪50年代及60年代流行的公共财政理论中发展而来的。在当时的公共财政理论中，3位经济学家起了主要的作用，他们是Paul A.Samuelson,Richard A.Musgrave和Kenneth J.Arrow，他们定义了公共部门的主要职责和目标，产生了Arrow-Musgrave-Samuelson（AMS）视角的公共经济学。在上述3位经济学家之后，起到重要作用的经济学家还有Wallace E.Oates和James M.Buchanan。 第一代财政分权理论的经济学家们认为，在提供公共品方面，市场会出现失灵，比如“公共地悲剧”。所以，政府应该进入这些领域，并且通过适当的政策来修正这些市场失灵。在他们的理论前提中，政府是“仁慈的公共利益的守护者”，政府官员会无条件地寻求最大化社会福利。 财政分权领域专家Oates（2005）在他近期的一篇财政联邦主义文献综述中，指出财政分权理论正在向“第二代财政分权理论”演化。20世纪80年代以来，世界各国的标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，并推动了第二代理论的发展。第二代理论的起源及代表是“市场保护型”财政联邦制理论，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，是微观经济学最新进展在公共财政学中的运用。这种观点最早来自于Brennan和Buchanan（1980），由Qian和Weingast（1997）、Weingast（1995）和McKinnon（1997）等人的成果而得到进一步发展。 Brennan和Buchanan（1980）的研究可以说是这两代理论间的过渡。与第一代财政分权理论假设政府官员是“公共利益的守护者”不同的是，他们认为政府是追求自身利益最大化的，而不是无条件地最大化社会福利。他们的研究改变了财政分权理论的前提假设。 而后，Qian和Weingast（1997）试图阐述政府内部的运行机制，从而正式构建了第二代理论。他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。实际上官员有自己的物质与政治利益，如果缺乏约束，就可能会产生寻租行为。所以一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。分权有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制。在该体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责任和权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。 Weingast（1995）指出，“市场保护型”财政联邦主义在英国和美国经济发展的早期，均对经济发展起到了关键的促进作用。他提出“市场保护型”财政联邦制体系所需满足的三个条件：地方政府对经济有基本的规制责任；体系中设立没有贸易障碍的共同市场；地方政府面临“硬预算约束”。McKinnon（1997）认为货币权力与财政权力的分离有利于实现硬预算约束，并认为这是欧洲货币体系建立的一个主要动因。Qian和Roland（1998）通过构建模型，也得出了同样的结论——财政联邦主义有助于防止软预算约束的出现。另外，Weingast和McKinnon都强调地方政府必须基本依靠于他们的自有财源，而不能过多依靠政府间转移支付，特别是不能依靠旨在从财政困境中解救地方政府的转移支付。
