——1.住房保障政策的演进轨迹 ——2.从经济适用房到公共廉租房 ——3.公共廉租房建设中的政府功用 ——4.公共廉租房的政策因应 ——5.公共廉租房的监控及其相关环节 ——6.公共廉租房制度的国际借鉴 ——7.公共廉租房制度的立法要点 ——8.城乡统筹视角的公共廉租房建设 ——9.公共廉租房制度的公信力 ——10.公共租赁住房建设的重庆实践 住房保障政策的演进轨迹 文林峰 住房体制改革是我国经济体制改革的重要组成部分。随着社会主义市场经济体制的建立健全，住房制度改革与城镇国有土地使用制度、财税金融制度等多项改革相互促进，共同推动了房地产业的迅猛发展。近几年，随着住房制度改革的深化，为适应国民经济发展形势和房地产市场发展需要，住房政策已从过去以售为主的经济适用住房向公共租赁房转化。从全国来看，面向最低收入家庭的廉租住房和面向低收入家庭的公共租赁房正成为住房保障的主要方式。各地不论在制度建设还是在实践探索中，都取得了明显突破。同时，各项配套制度改革稳步推进。 一、房改与住房保障政策的演变 2007年，在住房制度由福利制度向社会化、货币化、商品化、市场化新体制稳步推进近十年之际，以国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》为标志，住房制度改革的关注重心开始转向城镇低收入群体。在土地资源有限、房价上涨过快、低收入家庭无力购房的背景下，各地纷纷推出了以租为主的公共租赁房。 （一）建立以经济适用住房为主的住房供应体系 在计划经济体制下，我国城镇实行住房产权公有、实物分配、低租金使用的福利性住房制度，政府和职工单位承担职工住房建设、管理和维修养护的全部责任；国有土地使用权行政划拨，无偿、无限期提供给用地者，不允许流转。从运行状态看，住房建设投资不足、住房供应短缺，城镇居民住房条件长期得不到改善，1978年城镇人均住房建筑面积仅6.7平方米，住房困难成为较严重的社会问题。但是，在城镇住房制度改革政策推进下，至2009年末，伴随着城镇人口的大幅增长，城镇人均住房建筑面积已近30平方米，平均每年每人增长1平方米。2008年，全国城镇住宅竣工面积突破了7亿平方米。 1998年前，经济适用住房的前身是集资合作建房、安居房、统建房等。1998年7月，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着住房实物分配的彻底停止，逐步推行住房分配货币化。为实现住房新旧体制的平稳过渡，国家提出了建立和完善以经济适用住房为主的多层次的住房供应体系。从此，我国以住房为主的房地产市场开始形成并迅速发展壮大。随后几年，各地高度重视住房保障工作，2002年，经济适用住房投资额在住房建设总投资额中占到17％左右，有些城市占到30％以上。中低收入家庭住房状况得到较大改善。 （二）房价快速上涨的同时，住房保障比重下降 随着经营城市理念的迅猛传播，土地成为地方预算外收入的主要来源，划拨土地建设经济适用住房的积极性逐年下降。2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，第一次提出房地产业是国民经济的支柱产业。2004年，国土资源部、监察部发布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，招标、拍卖、挂牌成为经营性土地的出让方式。 随着房地产市场的快速发展，一些矛盾与问题也日益显现：房地产投资规模过大、住房价格上涨过快、供应结构不合理、土地市场供求矛盾突出等问题日益显现。从2004开始，国务院每年出台宏观调控政策，综合运用规划、土地、税收、信贷等经济、法律手段，对房地产市场进行供需双向调节，遏制投机性炒房，控制投资性购房，并加大了对住房供应结构的调控力度。但总体上对住房保障的投入依然偏低。2008年，经济适用住房的投资额占住房建设总投资额的比重仅为4.5％。 （三）住房保障上升为基本的民生问题，住房制度改革重点转向低收入住房困难家庭 2007年8月，国务院颁布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求建立健全以廉租住房制度为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。同年，建设部还相继出台了《经济适用住房管理办法》、《廉租住房管理办法》，加大了住房保障推进力度，自此，我国住房制度经过二十多年的摸索实践，初步建立起适合我国国情和发展现状的住房新体制。2007年，住房保障制度建设和保障工作取得重大突破。全年安排廉租住房资金77亿元，超过历年累计安排资金的总和。到2008年，这一数据达到356亿。各地不仅有步骤、分阶段地加大了对城市低保家庭住房困难户保障力度，还在实践中不断探索创新经济适用住房制度。总体发展趋势已从过去的以售为主的经济适用住房转向以租为主的公共租赁房，如厦门市的政策性租赁住房、深圳市的公租房、北京市的多层次公共租赁住房建设供应模式、重庆市的全覆盖保障等。 二、房改与住房保障进展情况评估 住房供应与保障制度日趋完善。现阶段，在一系列宏观调控政策指导下，各地根据房地产市场发展形势和供需特点，已逐步形成满足不同收入阶层需要的住房供应体系。 如北京市已初步建立了分层次的保障性住房供应实施体系，包括审核体系、房源供应体系、分配体系和监管体系。在住房建设方面，创建了保障性住房实行垂直规划与区县管理相结合的方式，即建设和分配、管理权限相对集中和统一的运作模式。市级保障办主要负责保障性住房的规划和住房资源配置。区县政府及其保障办负责保障性住房的具体实施，包括组织建设、审核分配属于本区的房源、管理保障性住房等。同时，采取政府主导与企业参与相结合的运作模式。由政府制定保障性住房发展规划和落实计划，通过公开招标方式，优选开发企业、建筑施工企业和物业管理企业参加开发、建设和管理工作。
