经济适用房制度：改革路径探析

      一、引言

      一直以来，经济适用房制度由于实施过程中出现购买对象与建筑标准失控、房屋售价过高等问题而广受病诟，2009年6月武汉“六连号”舞弊事件更是将经济适用房制度改革推向风口浪尖。社会中频出的以“租”为主，甚至激进地主张取消该制度的观点都是片面的，至少在以下三方面站不住脚：一是以“实物配租”为主，那么兴建廉租住房的资金从何而来？日常管理维修导致的成本①由谁承担？中央政府、地方政府、银行及廉租家庭，恐怕无论谁都难以承受如此重担；二是以“租金补贴”为主，在目前房价虚高，投机交易猖獗，房产登记制度及财产税类制度不健全，社会住房存量没有充分释放出来的现实下，只会推动房价租金的上扬，削弱补贴的政策绩效；三是如果将低收入群体的住房问题全部推向市场，违背了“有产者有恒心”的传统观念，破坏社会稳定与和谐。而且近两年来北京、上海等地的经济适用房覆盖规模呈扩大趋势，特别是2008年上海在阔别6年之后“重启”该制度，充分说明实践验证了现阶段该制度确实有存在的必要。

      经济适用房的政策初衷是为了改善低收入群体的居住质量，出发点是好的，这不容置疑，可为什么实践中会被如此扭曲？原因何在？如何进行纠正以提高目标的“命中”精度？本文以退出为切入点展开研究。目前由于退出机制不完善，家庭一旦申购成功，即可当做私人物业任意处置，转售、出租都意味着巨大盈利的流入，这必然为“寻租设租”埋下伏笔。所以，通过对退出管理的研究，增加投机家庭的机会成本和居住代价是解决目前经济适用房制度中存在问题的突破口之一。

      二、经济适用房退出管理存在的问题

      经济适用房体系包括建造、供应、退出等环节。[1]退出管理作为体系的重要一环，一头事关商品房市场的稳定与发展，一头系着低收入家庭的住房利益(见图1)。目前由于责任部门管理水平、社会客观环境等因素局限，退出制度建设非常薄弱，产生的问题和危害是很严重的。

      

      图1 经济适用住房供应体系

      (一)退出条件单一，经济利益排挤“目标群体”导致“逆向选择”

      经济适用住房是享受政府无偿划拨土地和减免税收等优惠后，以固定利润方式销售给低收入家庭的，其平均销售价格明显低于商品住房，2007年每平方米约低于1990元(见表1)，差额部分即为政府提供的补贴。2003年以来，补贴数额都在逐年递增，2007年达到698亿元，超过了除四川以外西部各省份同年的财政收入。[1]价差背后隐匿的利益流为寻利行为提供了生存沃土。目前，受个人信用体系、财产登记制度缺失等局限，主管部门无法确切掌握家庭的收入、资产信息及其变化情况，不仅难以在准入环节将不符合条件的家庭筛除出去，而且也无法将处在持有期内的，经济能力改善足以承担商品房的家庭及时清退出去，只能简单地以持有年限约束经济适用房的投机谋利行为。但是，5年的准售条件不仅容易达到，而且即使没有达到，在惩罚措施缺位下，转让双方仍然可以实现私下交易。所以，由于退出管理乏力，经济适用房被披上了“经济性”的外衣，现实中屡现开着高档轿车住着经济适用房的怪诞现象，把真正需要保障的家庭排除在外。

      

      (二)家庭在未取得完全产权前发生的各类违规行为得不到处罚或处罚不严，诱发“道德风险”

      家庭在未取得住房完全产权前，除了自身居住以外，用于其他用途诸如出租、私卖、抵押贷款等都属于违规。目前，对于家庭的违规行为，国家仅从法律的角度予以静态地制止，北京市等地方政府虽然进一步做出了责令购房人退回已购住房或按同地段商品住房价格补足购房款，严重者追究刑事责任的处罚规定，但是无专门的机构进行日常监管，而且也无针对性的措施进行查处，致使制度空转。2009年《中国青年报》的数据显示，北京回龙观、天通苑、通惠家园、百环家园等经济适用房小区都存在出租现象，相关房地产经纪中介公司粗略估计出租率在20％～25％之间，高于普通商品房小区10％～20％的出租率。私自出售和抵押情况很难了解到，但是可以确定肯定存在这类行为。由于制度设计本身的问题，难以对违规主体进行处罚或处罚乏力，使得本意良好的政策失去了民心，不仅没有起到规避道德风险的作用，反而推波助澜，加剧了社会败德风气，损害社会诚信基础。

      (三)退出制度缺失，保障家庭的有限产权被无限放大，政府财政收益流失严重

      市场经济下，当事方只要付费购买，即可获得商品产权，直至其消亡为止。但是经济适用住房由于存在政府补贴，所以其本性不再属于单纯性商品，而是一种准公共品，要保证付费者和政府双方权益，只能通过有限产权来确保。实践中，由于土地和房屋的产权及增值收益分配存在争议且含糊不清，导致家庭获得住房后置政府权益于不顾，将其作为私人房产任意行为。如果经济适用房按10％的出租率保守估算，这部分家庭必须退出住房保障，再加上收入改善应退出的家庭，这个比例还将提高。目前，政府不仅收不回这部分住房，而且每年还要新建大量住房，导致新的土地收益流失和税费损失。

      三、完善经济适用房退出管理制度的思考

      针对经济适用房退出管理的现状和存在问题，笔者从住房功能定位、退出监控指标、责任机构职能、回购价格与增值收益分配等方面进行了思考，并提出相应的改革措施，希望能对退出管理制度的改革与完善有所帮助。

      (一)提供“基本型住房”，促使收入改善的家庭自行退出

      目前，各地兴建的经济适用房小区无论从整体居住环境，还是建设标准与房屋设计，都丝毫不比周围的商品住宅小区逊色，导致家庭即使经济状况改善，也不愿主动退出，政府年年建，房源还是呈紧缺的局面。要从根本上解决这一问题，政府必须严格控制房屋的建设标准和居住质量，立足于提供“基本型住房”，使家庭收入超过一定水平后，家庭的住房消费收入弹性值为负，从而自动退出住房消费。需要澄清的是，“基本型住房”并非劣质住房，也不是“非人性化住房”，而是达到最低建筑标准，具备现代生活所需基本设施，如独立厨卫的住房，最低标准如何把握需要专业部门进行科学论证。通过政府与家庭间的博弈分析也可以得到相应的结论。政府面临两种选择(图2)：提供基本型住房或超标准住房，家庭依据政府决策做出退出抑或不退出的决定。分析的假设前提是家庭一旦收入水平提高肯定退出。