城市化进程中失地农民补偿存在的问题及政策建议

      伴随着工业化、城市化进程的快速推进，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体土地大量被征用，失地农民人数越来越多。但由于目前国家对失地农民的补偿法规不健全，各地在具体操作中力度不一，一定程度上影响了失地农民的切身利益，影响了干群关系，甚至危及社会稳定。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求：“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。因此，科学解决失地农民的补偿问题已成为一个重大课题。本报告以三市(荆门、保定、焦作)为例，重点研究城市化发展中失地农民补偿存在的问题并提出政策建议。

      一、失地农民补偿中存在的问题

      失地农民是社会的弱势群体。从三市失地农民实际现状看，普遍存在着文化层次低、专业技能乏、就业门路窄等问题，失地后其生存和发展需要得到各级政府的关心。三市在解决失地农民的补偿问题上，虽尽了最大努力，但仍存在一些深层次问题，主要表现在以下几方面：

      (一)农村土地管理的现行有关法律条文难以执行

      1.土地承包期限不一致。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定“耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十至七十年”，而《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地承包经营期限为三十年”、土地“包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。两者对承包期限的规定明显不符，在农民承包权益期限的界定上让人莫衷一是，并直接影响到土地征用和补偿政策的执行。

      2.土地征用规定不相符。《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。这说明在农民承包集体土地的有效期限内，农民与村集体的土地承包关系应该是牢不可破的。可该法同时又规定：“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”，这说明经批准，农民与村集体的土地承包关系不仅可以打破，而且可以改变耕地用途，实属自相矛盾。

      3.征用土地的相关概念模糊。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》均规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。而目前对“公共利益”没有明确解释。从事公共基础设施建设是为了公共利益；征地办企业，再通过税收用之于民也是为了公共利益。这样国家什么情况下都可征地，耕地的“红线”也就会被打破。

      (二)征地补偿标准不高

      现行的征地补偿费计算方式一般为“产值倍数法”，这种测算办法缺乏公信度。

      1.以产值作为征地补偿标准不尽合理。因为政府在实施征地过程中，基本上是按照传统的粮食经济作物在测定前三年的农业产值，没有或较少顾及到现在的城郊农业早已不是传统意义上的农业，土地的产出价值完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，这样形成的土地补偿价格不能反映被征占耕地本身的产出价值。

      2.征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，在制定征地补偿标准时往往不考虑增值因素。

      3.忽视了农民对土地的承包经营权。法律赋予农民“享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，这种权利实质上是一种无形资产，而正是因为其“无形”，在国家制定征地补偿政策时往往被忽视。

      4.土地补偿费和地上附着物补偿费用标准偏低，农民利益得不到有效保护。如《中华人民共和国土地管理法》对被征用土地补偿的规定是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均产值的30倍。广大农村的农业生产基本属于个体小农性质，与二、三产业相比，生产效益明显偏低。按照土地管理法对于被征用土地的补偿规定，就产生两个问题：一是为农民被征用土地而支付的土地补偿费和安置补助费偏低，这对农民是不公平的；二是取得被征用土地使用权的法人，在使用权期限内，存在高价转让的可能性。2008年荆门某村被占耕地1080亩，按现行政策可获得土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补助费等约4030万元，1031个失地农民人均仅获得3.18万元的补偿费。而邻近的某国营林场按政策对下岗职工每人补偿8万元。同为失去生活来源的人，农民得到的补偿明显不如工人。

      (三)土地收益分配不合理、征地补偿费使用监管存在问题

      政府通过行政手段，以低廉的成本征用农村土地后，再依照市场需求，通过招拍挂或协议价格出让土地，形成高额利润。对土地收益的分配，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让管理的通知》规定，土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出和其他支出。一方面，征地和拆迁补偿支出及补偿失地农民的社保支出在土地收益分配中所占比重相当低，有的地方仅为土地收益的30％。另一方面，与征地没有直接关系的城市建设支出以及其他支出中的城镇廉租住房保障支出、破产或改制国有企业职工安置支出等却占有相当大比重，这种分配方式依然带有传统的以村补城、以农补工的思维方式，一定程度上损害了失地农民和村集体经济组织的利益。