一、研究背景 从政区地理角度上讲，行政区划主要有四个要素：一是层级，即中央到地方分几个层次进行管理，是行政区划体系中最基本的要素；二是幅员，即政区的统辖范围；三是边界，即政区与政区之间的界线；四是行政中心，每个行政区划都有一个(有时是两个)管理的行政中心。行政区划的这四个组成要素，层级与幅员最为关键[1]。在中国几千年的历史中，行政体制改革一直是中央政府最头痛的事。自秦统一六国实行郡县制到后来明清两代的省—府直隶州—州县三级制，我国的行政体制划分一直在二级制和三级制之间反反复复，自古有无数学者对这两种制度分析研究，但几千年间仍无定论，可见二者都有利与弊。二级制行政层次少从而办事效率高，但又有中央政府鞭长莫及之痛；而三级制有利于政令的通行但却增加了行政成本，效率低下。 新中国成立后一直沿用民国时的行政划分制度。1982年，我国为了发挥城市的中心辐射作用而实行了“市管县”制度。截至2005年底，除香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾外，中国31个省、市、自治区已实行市管县(市)体制，268个地级市管辖1838个县级行政区(不含市辖区)，占县级行政区总数的91.4％，仅有黑龙江省(1个)、贵州省(2个)、西藏自治区(6个)、青海省(1个)、新疆维吾尔自治区(7个)等五省区保留17个地区行署。宪法规定的四级制行政层级已转化成现实中的五级制，20世纪50年代的城市型政区渐变为广域型政区[2]。市管县体制的实施，对于促进城乡发展、密切城乡关系做大做强中心城市、加快区域城市化进程起到了积极作用，但随着经济转轨、社会转型，市管县体制对县域经济社会发展的消极作用也日趋凸显。 在“市管县”实施过程中由于利益冲突出现了城市和县争夺资源、城市截留下发到县的资金等等问题，这些都严重影响了县一级的发展。尤其在近几年中央不断下发一号文件要求重点扶持“三农”，由于“市管县”制约了县的发展，从而与中央扶持“三农”的要求相违背，而不断发展的经济强县要求更多的经济自主以进一步突破发展，这些都促使了新的行政改革的萌芽。 作为中国经济大省的广东省，2008年全国宏观经济竞争力综合排名高居第一位，经济实力雄厚，但在全国城乡区域统筹协调竞争力综合排名上仅居第十五位，可见县一级的发展已经严重制约到了广东省整体的发展。同时由于广东省内许多县市经济发展规模已足够大，根据周天勇的观点，“省管县”改革适合在经济较为发达的地区推行，因此广东的省管县体制改革、深化行政体制改革势在必行。实际上，近两年来，广东省的“省管县”改革已在进行中，且对于县域经济的发展有明显的激励作用，但在改革模式上的选择仍需谨慎，这也是本文研究的问题之一。 二、“省管县”的内涵及必要性分析 (一)“省管县”的内涵 “省管县”体制是指省市县行政管理关系由现在的“省—市—县”三级改革成“省—市县”二级管理体制，对县的管理由现在的“省管市、市管县”模式转变成省代替市，实行“省直管县”模式。实行省直管县改革的主要目的是为了激发县域经济发展活力，进一步加快县级经济发展步伐。“省管县”体制的改革主要分为两大类。一是财政直管，即在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上也由省直接对县进行划分，同时省也把转移支付、专项资金补助、资金调度、财务管理等经济权限下放到县的一种管理体制。中国目前采取的主要措施有调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度，将以往主要由省一级统筹安排县一级的财政收支下放到各县市；而在一些农产品的生产大县，政府直接下放生产特权，近年来将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。二是行政直管，具体而言即为市县平级，是一种无论在财政体制上，还是在人事权、审批权、经济社会管理权上都由省与县直接打交道的体制，以降低政府的行政成本、增强县域经济活力为目标。行政直管实质是削减政府行政层次，使以前“市管县”中的城市“虚有化”，直接加强省对县一级的管理，促使县一级更加具有自身的灵活性。行政直管的改革要依法而行，要有舍有取，不能一刀切。 (二)“省管县”改革的必要性分析 1.市带县、市管县体制。随着市场经济发展已失去存在的体制基础。随着中国社会主义市场经济体制由建立阶段向完善阶段过渡，全国统一的大市场逐渐形成，行政配置资源的基础性地位也随之被市场取代。体制基础的变化，极大地提高了经济的运行效率和供给能力，显著增加了国家的经济竞争力。与此同时，体制基础的变化、微观主体行为的市场化、统一大市场运行成本的进一步降低也对上层建筑提出了要求，即需要优化市场经济的空间组织关系，突破市直管县模式所构筑的行政区经济边界，寻求建立省直管县模式这一经济区经济新框架[3]。 2.扁平化组织结构是信息社会的必然选择。信息技术拉动体制创新，各种组织都在大力减少中间层次，因此加快扁平化进程，以确保组织的回应力和创造力是信息社会的必然选择。扁平组织信息传递速度快，便于决策层迅速处理利用；同时，由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，因而有利于公共政策的制定和实施。实行省直管县，在中国各省目前普遍实行的五级管理体制就降低了一级，基本变成四级管理体制，推进了地方政府管理的扁平化。国外的实践以及中国浙江等省经验都证明，在管理幅度和管理能力范围内，政府扁平化的组织架构有利于促进组织的横向和纵向沟通，有利于政府间的信息的及时传达，有利于防止“效率漏斗”现象出现，可以减少和避免管理层次过多导致的信息失真，增强省一级政府和县一级政府落实政策的及时性，提高省一级和县一级的行政效率[4]。
