宅基地的置换，是指在县市政府的统一安排下，进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地和上面的房屋，交给县市政府处理，换取城市户籍，并得到一套居住面积大体上相当的城镇公寓住房。随着我国城市化进程的加快，越来越多的农民进城务工，推进农村宅基地置换对于促进土地资源优化配置、集约用地有着重要的现实意义。然而，在宅基地置换中仍旧存在着许多问题，诸如行政力量过强、资金相对短缺、房产权制度空白等。因此，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。”《决定》给深化宅基地置换制度改革预留了很大的空间。我们要解放思想，大胆创新，探索出一系列既有利于充分利用农村土地，又能确保农民权益的农村宅基地置换制度。 一、推进农村宅基地置换的现实意义 1.有利于提高土地集约利用率。宅基地置换节约了对宝贵的土地资源的利用，盘活了农村集体非农建设用地，确保了经济建设的可持续发展。农村宅基地面广量大，是一笔巨大的土地资源。从开展的宅基地试点情况来看，宅基地置换不仅使荒废的老基地得到复耕，增加了耕地面积，提高了土地利用率，而且增加了大量的建设用地，缓解了建设用地紧张的矛盾。以上海市郊区实行的农村宅基地置换试点为例，全市郊区300.35万农业人口，居住分布在5.6万个自然村落中，占用了农村集体非农建设用地564平方千米（约85万亩），人均占用土地达180平方米以上。假如实现了宅基地置换，集中居住的人均用地面积最大不会超过80平方米，这样可以盘活或者减少300平方千米（45万亩）以上的居住用地。 2.有利于推进社会主义新农村建设。宅基地置换的目的是推进农民建房集聚、基础设施集聚，公共服务集聚。实行宅基地置换后，农村房地产进入市场，可以和城市房产一样开发利用，政府发挥管理职能，通过制度安排，统一规划，留出一部分增值收益用作乡村基础设施配套建设。从一些农村宅基地置换试点的实践成果来看，通过几年的努力，已使原先的“脏乱差挤”村庄逐步变成了总体布局合理、村庄框架开阔、设施配套完善、农房实用美观、环境卫生整洁的农村新社区，使农民享受到了城市社区的环境和服务，过上了与城里人一样的生活，因此深受农民拥护。宅基地置换为新农村建设创造了条件，新农村建设为宅基地置换提供了载体，二者互为动力，相互促进。 3.有利于推进城乡一体化。实施宅基地置换、建设农村新社区是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措。然而，由于农村社会事业、基础设施、环境面貌等建设滞后，吸收城市辐射的能力还相当脆弱。通过宅基地置换，把分散居住的农民集聚起来，实现了农民居住布局由自然形态向规划形态的转变，促进了城乡资源互动，城市拉动农村，进一步加快了农村新社区建设步伐，提升了城市辐射的吸收功能，同时也改善和提高了农民居住条件和生态环境质量，推进了城乡居民的物质文明、精神文明建设一体化。 4.有利于改变农民居住观念。首先，宅基地置换严格执行“一户一宅”政策，通过推行农村宅基地置换，农民的乱搭乱建和乱占地的现象得到有效遏制，自觉执行村庄建设规划的意识得到加强，未批先建和超面积建设等违章建筑行为大量减少。其次，宅基地置换加强了村庄空置、闲余土地的合理利用，通过推行农村宅基地置换，促进了农民文化活动场所和体育健身场所等公共设施的建设，为农民群众开展丰富的业余文化活动提供了良好的设施和条件。总之，通过引导和倡导宅基地置换，促使农民转变居住观念，改变建房习俗，树立起集聚建居新理念。 二、农村宅基地置换过程中存在的主要问题 1.行政力量过强。宅基地置换工作主要是政府推动，以行政力量为保证，缺乏市场主体的竞争，也没有其他社会机构的参与，农民利益难以得到有效表达。宅基地置换工作中行政力量过强主要体现在以下三个方面：第一，农民是被动的接受者而远非决策者，在置换前后农民的利益难免不受影响，尤其在当今广大农村还缺乏完善社会保障的现实状况下，强制性的置换不可避免地会导致部分农民不满；第二，由于在宅基地无偿分配方式下，农村宅基地因地块和区位不同存在的级差地租，不能通过正常的经济手段来反映、约束和控制，且宅基地置换由地方政府推动，相当一部分的外部利益归于政府，这就为部分官员权力寻租提供了可能，极易酿成干群矛盾和村民纠纷；第三，采取政府推动的模式，宅基地置换的数量就成为地方官员的政绩之一，因此，难以避免地方官员为了追求政绩，而盲目加大宅基地置换的数量等行为的出现，导致农村集体组织经济利益受损。 2.资金相对短缺。实施宅基地置换需要投入大量的资金，这些资金主要用于宅基地复垦整理、置换房建设、公共基础设施的配套建设，以及办理被置换户家庭人员中劳动对象的“镇保”等费用。显然，宅基地置换需要巨额的资金投入，而这种巨额的资金投入是当地集体农民的经济实力所难以承受的。在国务院发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》之前，宅基地置换资金中大部分来源于市区两级的土地出让收益。但2006年12月，国务院办公厅发布的《通知》要求：“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’”。土地出让收支两条线切断了原有宅基地置换资金的主要来源，使其资金短缺矛盾更加突出。
