一、引言 本文提出的农村集体产权住房（以下简称“农权房”），是指已经或将在农村集体建设用地上，开发经营、集中居住的或原本自有的具有农村集体土地使用权性质的商品住房、“小产权房”、农户自有住房、统一规划统一修建的农民集中居住新社区房屋等的统称。按照现行法律法规，这类农权房或因产权不清，或因不合法规，其开发经营和流转交易被禁止或受到严格限制。而在当前，随着成渝统筹城乡发展综合配套改革试验区及全国一些地方关于农村集体建设用地改革试验的积极探索，特别是在党的十七届三中全会已明确要推进农村土地制度改革的引领下，明确农权房的产权关系、开发与流转的合法性及其制度安排已提上重要议事日程。深入研究农权房问题，已成为当前农村改革的重要课题。而随着农权房开发与流转的合法化，对于城市居民来说，其住房保障无疑又会多一条可选择的供应渠道和市场补充，对进一步健全完善城市住房保障供给结构也将具有重要的革新意义。 二、农权房开发流转受禁受限的实质 农权房开发经营与流转交易受禁受限，客观上由来已久，其问题实质主要还是在于农村集体土地所有权的实现及其形式长期未得到真正解决。从我国实行计划经济以来，城乡二元结构的土地管理制度，即农村集体土地所有权和国有土地所有权的二元结构被长期固化，且物权不平等关系还有所强化。农村集体土地所有权作为一种受到严格限制的产权，国家对其用途、流转、处置、收益进行了严格管制，即使集体土地被征用，其交易地位也极不对称，使其所有权并不具有完整的产权性质，即缺乏产权所有者的绝对支配权和处置权，其使用权和收益权也受到极大限制。在这种制度安排下，土地作为农权房的主要生产要素和载体，由于集体土地所有权的实现不完整，也就决定了农权房的合法性和存在形式的不完整。因此，研究和解决农权房的问题，重要的是要研究和解决好农村集体土地所有权及其实现问题，尤其是与农权房直接联系在一起的农村集体建设用地的实现问题。这里，主要有两个方面的问题要得到解决，或者说要有两方面的重点突破。 一是农村集体土地支配权的突破。在现存土地制度的安排中，农村集体土地支配权缺失突出表现在两个方面：一个是土地利用规划受到非农化利用的严格限制，除了原有宅基地和存量集体建设用地，其他需用的集体建设用地受到种种禁止或严格限制，即使近几年来通过土地整理可用的集体建设用地，也被主要限制（规定）转为城市国有用地。二是农村集体土地的非农化利用的产权交易方式，现行法规强制规定集体土地必须通过国家征用，转变为国有土地后，才能由政府划拨、协议或“招拍挂”给用地单位开发建设使用。实践表明，这两方面的问题是造成城乡发展长期不平衡的重要因素之一。完善农村集体土地所有权的实现及其形式，其实就应当要首先改革和完善农村集体土地支配权的这两方面缺失问题。首先，应充分尊重农村集体的规划意愿，实行土地城乡统筹规划。应科学和规范城市的建设用地，控制城市特别是大城市的无限制扩张和征占农村集体土地，对通过土地整理获得的建设用地指标必须按土地城乡统一规划来使用，把城乡建设用地统筹兼顾起来，把大中城市建设用地同县级城镇尤其是农村小城镇建设用地统筹兼顾起来，保证农村集体的建设用地支配权能通过土地城乡统筹规划落到实处。其次，还应加快建立健全农村产权交易市场。政府应大大缩减农村土地征用范围，除必要的公益项目外，对非公益性的土地使用，都应当通过农村集体土地产权交易市场，由用地单位同农民集体谈判协商或通过“招拍挂”交易。这样，才既能保证农村集体土地支配权的实现，又保证了地方政府能从交易税费收取中取得合法收入。此外，对集体土地是采取土地入股，还是租赁、合作等交易方式，一切都应在有利于完善农村土地集体所有权的原则下，由农村集体支配决定，而不是由政府包办。 二是农村集体土地处置权的突破。目前，政府对农村集体土地非农化的产权交易进行严格限制甚至禁止，体现在住房开发和农民宅基地等农村建设用地上，就是其产权处置包括出让、转移、流动等以及交易活动均受到法律法规种种限制。如“小产权房”，既不受法律保护，政府也严禁开发。但在实际上，“小产权房”却又屡禁不止，各地改用“以租代征”方式搞开发的也屡见不鲜。在农村集体土地制度安排中，对农户与集体组织之间的土地产权关系及其处置也缺乏明晰界定，农民没有自由退出集体经济组织而获取属于自身的那部分土地财产价值的权利，一旦改变农村居民身份就必须无偿地退出拥有长期经营权的承包土地，对具有永久使用权的私产性非常明显的宅基地也不能变卖为财产带走，只能在集体组织成员中转让，既使已转移进城的农民不愿放弃承包地和不能充分行使住房（宅基地）的处置，造成土地大量抛荒和住宅闲置，也造成了要再为进城的约2亿农民提供住房保障而对稀缺土地资源的极大浪费。[1]这些问题表明，集体土地非农化处置权和农户的相关处置权缺失，已成为现行农村集体土地制度安排中明显存在的一个主要问题。要完善农村集体土地所有权及其实现形式，就必须围绕集体土地处置权问题，深入启动新一轮土地制度改革。 三、农权商品住房开发交易应合法化 由上述分析看到，农权房问题已深刻触及农村土地制度改革的重大突破问题，已不是可不可以考虑的问题，而是要考虑如何解决才更好的问题。因而，当前有必要积极推进其探索和实践。 从推进城镇化和住房保障来看，农权商品住房的开发与交易，是探索和发展农权房的首要的和主要的问题，其中开发与交易的合法性又是核心。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》已明确提出，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。这一决定虽未直接提及农权商品住房，应当说其原则精神已完全适用于利用集体建设用地进行的农权房的开发经营和交易，是农权商品住房开发交易具有合法性的重要依据。而在各地如成都等市，近些年来实际上对农权商品住房也早就有了变相开发。成都市的做法是，对利用农村集体建设用地修建商品住房，采取“农村集体经济组织兴建租赁性经营房屋”的形式来开发经营，即“以租代卖”，并在集体建设用地的权属、范围、流转、用途、地价、交易方式、收益分配、两权登记等方面，制定了系列规定。这类“以租代卖”的农权商品住房，一方面解决了农村城镇化的土地、资金等问题，实际上也对该市中低收入户的购房需求起到了一定的平抑房价和“住有所居”的保障作用。但该市的做法，从根本上来看仍未解决农权商品住房的合法性问题，在农村集体土地所有权的完整实现方面仍然有待深入突破：
