正如Hood所指出的，所有形态的政府在提供公共产品时无不追求政府内部以及政府与非政府组织的协调，但在实践中常常困难重重[1]。作为一种新的治理理论，整体治理也面临同样的问题。本文尝试从分析整体治理的理论主张入手，对其实践中的现实困境进行剖析并提出问题解决的具体路径。 一、整体治理的理论与实践 （一）整体治理的产生背景 整体治理最早起源于英国，其主要原因有二：一是英国很早就有部门协调的传统。早在20世纪50年代，时任首相的丘吉尔为了应付官僚组织的部门主义缺陷，在首相与各部委之间建立了三个协调监管的管理层，从而将各个部位联合起来。60年代的威尔逊政府创建了整合政府社会服务功能的健康与社会安全部。70年代的希思首相发表《重构中央政府》白皮书，将一些小部门进行合并，希望能够建立一个广泛的、具有战略性的政府部门来全面克服部门主义，并在此基础上推进大部制的改革，设立环境部和贸易与工业部两个超级大部，同时建立中央政策审查参谋机构（the Central Policy Review Staff,CPRS）来研究解决跨部门的问题。由此可见，英国政府追求政府内部部门协调与大部门式治理历史较为久远。 二是英国是最早推行新公共管理运动也是受管理主义影响较大的国家，因而对新公共管理反思也较为深刻。20世纪70年代末，撒切尔夫人推动新公共管理改革运动，撤销了CPRS，在政府机构全面引进私人部门的管理理念和管理方式，大量公共服务业务被外包，公共服务机构也开始走向分散化和小型化以增加灵活性。新公共管理理论在实践运作中虽然一定程度上提高了效率，强化了公共服务和公共管理职能，提升了国家竞争力，但其缺陷也是明显的：部门之间产生了严重的协调与合作问题，导致组织结构和公共服务的“碎片化”。因为新公共管理在“引进新的管理模式时转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦企业文化在改造政府的同时带来伦理上的争议。更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，忽视了部门之间的合作与协调，带来碎片化的制度结构。”[2]这种“碎片化”的制度结构和部门的自我中心主义使合作与协调重新成为一个瓶颈问题，严重影响了行政效益与效率的提高[3]。到梅杰政府时期，空心化和碎片化的政府越来越难以应付日益严重的社会问题。正是因为英国对新公共管理给政府能力带来的伤害有较为切身的感受，所以到布莱尔上台伊始，英国就开始推行整体治理。 （二）整体治理的理论主张 整体治理含义十分广泛：它既“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向整合、部委与其代理机构之间的内部纵向整合以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”，“包括决策的整体治理与执行的整体治理，也包括横向合作或纵向合作的整体治理”；同时，“整体治理改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织。它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合基层的协同，同时也包括公私之间的伙伴关系”[4]。 按照Pollit的观点，整体治理是一系列企图通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：消除政策互相破坏与腐蚀的情境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域或网络中关键的利益相关者团结协作；为公民提供无缝隙而非碎片化的相关服务[5]。Tom Ling进一步把整体治理的理论主张概括为：公共政策目标的实现不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现，实现公共政策的目标关键是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的“联合”工作。实现“联合”的关键就是用不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合地完成工作任务[6]。 总之，“整体治理”强调的是一种新型的政府改革治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织，以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。提供优质的公共服务是“整体治理”的根本目的，政府机构功能的“整合”（Integration）是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”（Joined-up）、“协调”（Coordination）则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。 （三）整体治理的运作实践 整体治理的实践最典型的是英国。英国自1997年以来，一直致力于整体治理改革，其主要做法有：（1）大部门式治理。通过合并把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消一些准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的联合服务供给小组，如绩效与创新小组、妇女与平等小组、邻里关系复兴小组、露宿街头解决小组、青少年怀孕解决小组、区域协调小组等；设立新的政策制定小组，如在中央政府中设立社会排斥小组和效能与革新小组，这些小组独立于部门利益之外。（2）重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行。如英国承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产后，这一铁轨建设再次被收回国有。（3）恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义，一些提议开始重新强调秩序，特别是在信息技术领域[7]。（4）协调性地方机构，最初出现的机构是跨地区边界的青少年犯罪预防小组，最近又出现地方策略性伙伴关系，把多重伙伴关系联合成一个治理结构。
