新加坡中央公积金制度改革评析

      中图分类号：C913.4 文献标识码：A 文章编号：1672-8106(2009)04-0092-04

      一、新加坡中央公积金制度变迁

      新加坡中央公积金制度是国家依法强制其国民为养老、医疗、住房、家庭保护等专项资金进行储蓄的完全基金模式的社会保障制度。1955年7月，中央公积金局的成立标志着新加坡中央公积金型社会保障制度的正式建立。

      新加坡中央公积金型社会保障制度的变迁过程大致可以分为两个阶段：第一阶段，单一养老保障项目阶段，时间大约是从1955年到1965年。这段时期新加坡政治动荡，政府工作的重点是理顺各方面的关系，以求社会安定。第二阶段，保障项目扩张和完善阶段，时间大约是从1965年至今。在保障项目扩张和完善阶段，中央公积金制度的发展有两个里程碑意义的事件。第一个是1968年10月政府开始实行“居者有其屋”的公共建屋计划，允许会员动用公积金储蓄购买政府组屋。这是政府首次动用公积金储蓄以实现国家的政策目标。第二个是1986年政府允许公积金会员将公积金储蓄投资于有风险的金融资产。这是中央公积金储蓄首次被允许投资于证券市场。以1968年“居者有其屋计划”为标志，中央公积金的使用范围逐步拓宽，保障项目已经由以前的单一养老保障发展到了包括退休保障、医疗保障、住房保障和家庭保障在内的综合保障体系。以1986年中央公积金储蓄可以投资于风险金融资产为标志，中央公积金的投资工具逐步增多，投资组合更加灵活。目前，中央公积金可以选择包括定期储蓄、新加坡政府债券、法定的委员会债券、由新加坡政府担保的债券、年金、捐赠保险产品、投资类保险产品、外汇交易基金、股票、企业债券、黄金等诸多投资工具进行投资。总括起来讲，中央公积金保障项目扩张和完善是一个渐进的过程，这一过程大约持续了40多年，中央公积金保障种类的增加和投资方式的多样化是这一阶段的主要特征。

      二、新加坡中央公积金制度的基本内容

      在坚持效率优先、机会公平和激励工作的理念下，新加坡形成了内容丰富、独具特色的中央公积金型社会保障制度。

      (一)中央公积金会员账户

      中央公积金会员有三个账户，即普通账户、特别账户和医疗储蓄账户。普通账户的公积金存款可用于购置公共房屋、提前退休投资、保险、教育和转拨款项到父母退休账户。普通账户目前每年最低名义记账利率为2.5％。特别账户的公积金存款主要是为了晚年应急之用。特别账户目前每年最低名义记账利率是4％。医疗储蓄账户公积金存款可用于住院、选择性的门诊医疗服务、缴纳意外疾病保险费用等。医疗储蓄账户目前每年的名义记账利率为4％。

      (二)中央公积金保障项目

      中央公积金保障项目可以分为四大类，即退休保障、医疗保障、住房保障和家庭保障。在这四大保障项目之下又可以分为若干个子项目。可以把中央公积金的保障项目列成表1。

      

      (三)中央公积金缴费与给付

      中央公积金缴费由雇主和雇员共同承担。随着社会经济发展状况的变化，新加坡政府会及时对中央公积金的缴费率进行调整。到目前为止，中央公积金缴费率最高时达到50％，2000-2008年基本稳定在30％～36％的水平。中央公积金给付和中央公积金缴费不同，它没有一个明确的与工资之间的比例关系。也就是说，中央公积金给付没有明确的工资替代率。但可从每年提取的中央公积金数额了解它给付的基本情况，具体数值见表2。

      (四)中央公积金管理

      新加坡的中央公积金由中央公积金局统一管理，由劳工部制定有关政策并进行监督。据中央公积金法案以及以后颁布的各有关法案，新加坡中央公积金中可用于投资的基金可以划分为成员结余基金(member balances)、保险基金(insurance funds)和退休前取款基金(pre-retirement withdrawal funds)等相互独立的三个组成部分，由中央公积金局遵循不同的投资规则进行投资运营。

      三、新加坡中央公积金制度改革

      (一)改革动因

      1.中央公积金制度覆盖面不够宽。新加坡中央公积金制度还没有覆盖整个劳动力市场。至少有一部分人由于没有参加中央公积金制度而使他们的退休金变得不足。

      2.中央公积金制度缺乏抵御通货膨胀的自动保护机制。由于中央公积金制度缺乏抵御通货膨胀的自动保护机制，任何明显的通货膨胀或货币贬值都会使中央公积金资产的实际回报率降低，从而可能出现低养老金替代率[1]，使用于养老的公积金储蓄不足。

      3.中央公积金制度为那些退出劳动力市场的公积金会员提供的分享经济增长成果的机会有限。当一个公积金会员积累储蓄并有资格领取公积金时，一些长寿公积金会员的生活就可能会受到影响。中央公积金制度不同于社会保险制度，它缺乏为不同年龄跨度的公积金会员的养老保障进行自动调整的机制。

      4.中央公积金制度难以达到社会共济的目的[2]。中央公积金制度的社会共济作用很小，一些低收入者或者年轻人在相当长的时间内难以积累到足以满足购房或者在规定期限内分期偿还购房款支出的需要，这样他们就难以享受到中央公积金所带来的利益，势必形成待遇差别悬殊和贫富不均的社会现象。