改革开放以后,中国开始解决经济、财政、税收管理体制过于集中的问题,逐步调整中央与地方的财政、税收分配关系。特别是1994年,为了适应建立社会主义市场经济体制的要求,我国进行了一场新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的工商税制改革,将上述分配关系初步纳入分税制的轨道,建立了由中央税、地方税、中央与地方共享税构成的分税制财政管理体制。经过15年的实际运行,效果显著,它确保了中央和地方财政收入的稳步提高,我国税收收入实现了跨越式增长,初步建立了税收分级征收和分级管理的制度。 但美中不足的是,与中央税、中央与地方共享税的改革相比,我国地方税制度的改革相对滞后,不利于增加地方政府的财政收入,发展地方经济和其他各项建设事业。分税制改革及其实施后的15年间,对地方税制触动不大,属于地方税收收入的地方税种的更新建设没有及时跟上,现行的相当部分地方税种仍是计划经济时期的产物,致使现行地方税制未完成初步适应社会主义市场经济体制的跨越,对整个税制的完善与分税制财政体制的真正确立带来了较为明显的阻碍作用,与构建地方公共财政框架要求相适应的地方税体系并没有真正建立起来。这也是造成一些地方非税收入、预算外收入膨胀,乱收费、乱摊派、乱罚款现象屡禁不止的重要原因之一。 随着我国市场经济的深入发展以及全球化进程的加快,现行地方税体系不能完全适应经济发展的矛盾更是日渐突出。党的十六届三中全会明确提出“要分步实施税收制度改革,在统一税政前提下,赋予地方适当的税政管理权”。党的十七大报告也指出“要深化财税、金融等体制改革,完善宏观调控体系,实行有利于科学发展的财税制度”。可见,我国税收体系尤其是地方体系的建设与完善已引起党中央的高度重视。因此,我们要深入贯彻落实科学发展观,立足中国国情,进一步完善分税制财政体制,加快地方税改革的步伐,健全地方税体系,充分发挥地方的积极性,促进地方社会经济全面发展,从而推进我国社会主义和谐社会构建。 一、必须先弄清楚的两个基本问题 1994年分税制改革以来,因地方税制改革的滞后所引致的负面效应已日益显现,因此在新一轮税制改革中,应对地方税制的建设与完善予以足够的关注,从而构建有利于科学发展的地方税体系。在讨论如何建立地方税体系之前,我们有必要先弄清楚以下两个基本问题。 (一)正确界定地方税的内涵 多年来我国一直存在地方税概念模糊问题,对于什么是地方税,没有一个确切的说法。在建立与完善地方税体系时,应对地方税内涵有一个明确界定。 目前,我国的税收理论界和实际工作部门在探讨地方税体系的过程中,对地方税这一概念,尚未形成一致的意见。但概括起来,目前对于地方税的定义无外乎三个因素的归属,即:收入归属权、征收管理权、立法权。 通常意义上讲,地方税是指划归地方征收、管理或由地方政府征收使用,构成地方财政固定收入来源的税收。更通俗地说,地方税就是根据中央与地方事权划分状况,按照财政管理体制的规定,由中央或地方立法,由地方负责征收管理,其收入由地方专享的各类税收的总称。因此,所谓地方税是指为地方公共产品进行融资并且课税权归属于地方政府的税收。 我们认为,地方税一般应具有三个基本特征:一是税基具有明显的地域特征,其课税对象和范围相对固定于某一区域,不随纳税人的流动而流动;二是收入具有地方受益性,纳税人所缴纳的税收与其享受的地方公共产品和服务是对称的,收入具有一定的弹性,可以基本满足地方政府的公共支出需要;三是征收管理的便利性,地方政府及其职能部门在征管方面更易于掌握税源,方便管理。 (二)地方税体系的含义及其构成 所谓“地方税体系”,是指包括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。其具体内容包括: 1.地方税税制体系。即地方税的税制组成体系,它包括地方税管理体制、地方税税种结构及其法律法规体系。 2.地方税征管体系。即地方税征收管理活动各要素(包括管理服务、征收监控、税务稽查、机构组织等)相互联系和制约所组成的整体系统。 3.地方税保障体系。包括地方税的司法保障体系、税务代理和其他的协税护税网络。 可见,地方税体系的内容是极为丰富的,它涉及税务理论及实际工作的方方面面。 二、我国现行地方税体系的问题及评析 客观上讲,我国分税制改革及其实施后的15年间,没有相应地对地方税制进行大动作改革,地方税制尚未完成初步适应社会主义市场经济体制的跨越,对整个税制的完善与分税制财政体制的真正确立带来了较为明显的阻碍作用,与构建地方公共财政框架要求相适应的地方税体系并没有真正建立起来。随着我国市场经济的深入发展,现行地方税体系不适应经济发展(尤其是地方经济发展)的矛盾也日渐突出,主要表现在以下几个方面: (一)地方税的立法权过于集中,地方自主税权过小,不利于规范地方政府的理财行为 1994年我国分税制改革以中央集权为主要特征,从某种意义上说,我国并没有建立起真正意义上的地方税体系。理由是:严格意义上的地方税应是由地方立法、征管、使用的税种,但现实情况是,目前地方对现行名义上的地方税均没有真正的立法权。