三十年来，中国政治体制改革选择的是一条政治制度化建设优先于政治参与扩大的渐进主义路径。制度化(institutionalization)指的是群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程。政治制度化指的是一个社会在政治转型过程中，通过制度建设，以容纳不断扩大的政治参与需求。在解决政治参与和政治制度化的内在张力方面，中国的政治体制改革呈现出法制建设优先、基层自治优先和党内民主优先的独特路径。虽然中国所采取的渐进主义改革策略，尚未取得全面成功，而党内民主是否可以在实现全社会的民主化之前率先完成，也有待进一步观察，但中国执政党所选择的制度化和政治稳定优先的改革思路，对于民主化理论，无疑提供了一个很好的研究案例。 一 从“人治”走向法治 中国的政治体制改革，始于法制建设。社会主义法制是以权利和义务为主要内容的制度化的规范体系。针对十年“文革”期间法制荡然无存的乱象，我国政府在改革开放之初倡导社会主义法制，与社会主义民主建设相提并论。这里的法制，与中国历史上法家所说的法制或法治有着不同的意义，是对中国历史上“法治”概念的扬弃，即在阐扬古代法家对“人治”的针砭的同时，抛弃其将法律视为专制统治工具的毒素。在中国先秦时期法家的论述中法制和法治属于同一概念范畴的用语。法制指的是法律制度，法治则是“以法治国”的意思，如《韩非子》所云，“圣人之治国”，“不务德而务法”。先秦法家将法制或法治作为礼制、礼治、德治、人治的对立物，与古希腊亚里士多德将法治视为人治的对立面，异曲同工；但法家将法制、法治视为维护君主专制的主要手段，又与亚里士多德将法治视为有别于君主专制或寡头政治的民主共和理念，大异其趣。西方从古希腊开始的法治传统，强调的是法的精神高于一切，即法的统治(the rule of law)。法治与君主专制无缘，法的制定和实行，必须体现主权在民、公平正义、确保人民权利、防止政府侵权等基本原则。法治的立意既在于防范少数人滥用政府权力，也在于避免多数暴政可能损害到弱势群体的基本权利。法治这一宪政主义的原则与多数统治这一民主政治的通行原则，存在着一定的张力。法治将多数统治原则限定于公共领域，保护私人领域不受公共意志的侵犯。现在我们所说的社会主义法制或社会主义法治国家，就强调法的尊严和普适性而言，与西方思想史上的法治(the rule of law)概念，有相通之处。 法治的题中之意是制度化，与人格化的传统统治方式判然有别。改革开放前，特别是在十年“文革”期间，中国的统治方式兼具克里斯玛型(charisma，即个人魅力型)和传统型统治的特点，而与法理型统治相去甚远。①在全能政治的影响下，行政体制无法履行正常的政府管理职能，不时受到“政治挂帅”的干扰和政治运动的冲击，带有浓厚的“人治”色彩。改革开放以来，执政党以转换政府职能为中心进行行政体制改革，采取由“人治”走向法治的改革路径，在简政放权、实行职能改革的同时，强调制度化、规范化和程序化；重视专业分工，重用技术官僚，推进决策科学化，建立专家咨询和听证制度，完善决策信息和智力支持系统；建立现代公务员制度，对公务员实行职位分类，因事择人，凡进必考，考核以工作成绩为主，政府公务员在管理活动中严格按照法定的原则和程序来处理业务工作，对事不对人，排除个人的主观意志和情感，依常规行事，以此保证业务的统一性和连续性。政府角色的重新界定，不等于政府职能的全面收缩，而是一个有退有进，同时解决政府越位和缺位的发展过程。政府职能改革也不是一步到位的政治快餐，而是有所起伏的渐进过程，这与中国社会主义市场经济的逐步建立恰好是同步发展的。 从“人治”走向法治的另一重要表现是高层领导精英任期制的确立。1982年通过的现行宪法，明定国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长一律限任制，连续任职不得超过两届，省、市长也有任期和年龄的限制。对于政治局委员、常委和总书记的职位，党章虽然没有明确规定年龄和任期限制，但从1993年八届人大开始，由党的主要领导人兼任国家主席、国务院总理、人大常委会委员长和全国政协主席形成了一个惯例，这就使党的高层领导人无形中受到了任期制的制约。权力交替的制度化和可预测性，与毛泽东时期在接班人问题上大起大落的“人治”特点，形成了鲜明的对照，反映了执政党的成熟。塞缪尔·亨廷顿将组织的适应性(adaptability)视为衡量政治体系制度化水平的重要指标，将代间(generational age)作为度量适应性的标准。他认为，一个组织若是由其开创者掌舵，其适应性就还值得存疑；但若该组织多次和平地解决了继承问题，领导者的棒子已经传递了好几代，则表示其具有高度的制度化。②根据这一分析概念，中共第一代领导人毛泽东和第二代领导人邓小平，都是中国社会主义革命的开创者，属于同一代间。而第三代领导人江泽民和新一代领导人胡锦涛则属于不同代间。中共的领导权交替，由毛泽东、邓小平到江泽民，再到胡锦涛，已经多次和平继承，证明了执政党组织的韧性的增强和制度化水平的提高。这一点就是像黎安友(Andrew Nathan)这样经常对中国政府持批评态度的美国学者，也是予以承认的。③
