党的十六届五中全会、六中全会和党的十七大都把实现基本公共服务均等化放在重要位置。近年来，中央政府各部门、地方各级政府都把促进基本公共服务均等化列为本部门、本地区工作的重要内容，学术界也学以致用，开展相关研究。于是，我们的生活和理论研究中就有了教育均衡发展、公共卫生和基本医疗均等化等一系列实践和思想。尤其是为应对国际金融危机冲击，社会保障体系建设提速，建立一个人人能够享有社会保障的普惠型社会福利体系提上了议事日程。这是我们开展基本社会保障均等化研究的背景。 一、基本社会保障的主要思想和实践 基本社会保障是国内外学者和实践者共同关注的问题。尤其是在国际上，实务部门和学界都对其进行了长期的探索。人们从不同的历史条件、不同的理论和不同的理念出发，对基本社会保障给予不同的理解和界定。 （一）国际上普遍关注的命题 1.基本社会保障权利 根据国际劳工组织提出的有关基本社会保障权利的“核心内容”，基本社会保障应当包括：基本医疗保健、家庭基本福利、老年人和残疾人的基本养老保险。提供基本社会保障是政府的义务。把社会保障作为人类的基本权利也是许多其他国际组织的一贯做法。《世界人权宣言》第22条阐明：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现将通过国家的努力和国际合作，并依照各国的组织和资源情况”。这个论述表明了实现社会权利的基本原则：人人应当享有，国家积极介入，与国家经济社会发展水平相适应。《世界人权宣言》第23条之后的有关条款分别对劳动权、社会保障权以及福利权等作了阐述，其中对社会救济有关键意义的是第25条第1款：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务，在遭到失业、疾病、残废、孤寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。确保公民的基本权利是国家的基本责任。这样，基本社会保障问题就和公共财政联系在一起了。 2.基本社会保障和专门社会保障 发展中国家应当建立两类社会保障体系：基本社会保障和专门社会保障。基本社会保障为所有社会成员提供体面的生活；专门社会保障面向不同的情形，如年老、伤残和疾病等。南非宪法规定，“每个人都享有社会保障的权利……，包括如果他们不能自助或者帮助自己的配偶或子女，就可以得到社会救助”。在南非，大约有半数人群生活在贫困线以下，有一半穷人没有家庭社会保障。基本社会保障是面向所有人群的，特殊社会保障是面向社会中的特殊群体，如残疾人等。就特殊人群来说，他们享受的特殊社会保障也是他们的基本权利。 3.全球化要求的基本社会保障 在全球化时代，符合全球化要求的基本社会保障应当包括：第一，通过国家的多元体系获得医疗保健（财政支付的、社会赞助的、私人或小额保险等）；第二，允许孩子接受教育的家庭福利；第三，支付因失业而陷入贫困者的再就业体系；第四，为老年人、残疾人和求生者准备的基本社会保障体系。过去几十年的实践表明，全球化对人类的社会保障和社会福利体系影响是巨大和深远的，我们越来越不能离开全球化及其体系来讨论社会保障问题了。 4.基本社会服务 联邦德国规定，“基本社会服务包括保健、食品、安全饮用水和基本教育，它们可以持续地改进贫困人群的生活条件，是反贫困的基本要素”。在很多国家或地区，基本社会服务是为社会的弱势群体提供的。基本教育和保健服务可以由教育保障和医疗卫生保障来解决，食品和安全饮水可以通过社会救助来解决。因此，基本社会服务是基本社会保障的延伸和实践。 （二）基本社会保障进入我国学界和实务部门的视野 在我国，一些学者在对社会保障研究的基础上，提出了基本社会保障的概念。 1.三要素说 中国人民大学郑功成教授认为，社会救助、医疗保障与养老保障制度解决的贫有所助、病有所医与老有所养，是整个社会保障体系中承担免除人的生存危机、疾病恐惧和解除养老后顾之忧（简称“二免除一解除”）三大基本保障责任的支柱性制度安排，优化社会保障制度安排，关键在于优化这三大基本保障制度。郑功成在现行社会保障体系框架内寻找基本社会保障的内涵和外延，这样比较容易操作和与现行政策衔接。 2.四要素说 这以中国社会科学院景天魁教授为代表。从社会福利的理论和实践出发，景天魁则提出了底线公平理论，表述为，“基础性的福利制度即是满足底线福利需求的制度，主要包括三部分：第一，是最低生活保障制度。第二，是公共卫生和医疗保障制度。第三，是基础教育制度（义务教育制度）。”“养老保险中的基础养老金、医疗保险中的基本医疗服务以及公共福利、公共服务中的人人共享部分等等，也属于底线部分。但由于这些制度是‘跨底线’的，既有底线部分，又有底线以上部分，所以尽管它们也是很重要的制度，却不能作为划分底线的标志。”景天魁的理论在方法上已经超出了现有的社会保障体系，是从大社会福利，或者公共服务的视角来研究底线问题。目前中国学术界持有这种观点的学者为数不少。 基本社会保障与基础社会福利是我国学者对于同一问题的不同表述。与郑功成不同，景天魁承认基础养老金具有底线意义，是很重要的制度安排，但又认为它具有跨底线特征。另外，景天魁把基础教育作为基础性福利。
