我国县级财政困难与省管县财政体制研究

      一、引言

      目前，很多学者把县级财政困难原因归咎于市管县财政体制，对省管县财政体制帮助县级财政脱困寄予厚望。贾康，白景明（2002）认为，有限的财政资源很难合理分配于五级政府之中，主张从财政改革与政府改革两条路径着手，将市和乡一级政府虚化，变“五级政府”为“三级政府”，通过压缩政府级次进而压缩财政级次的制度创新实现县级财政解困。傅光明（2006）认为省管县财政体制可以调动县级发展经济的积极性，促进县域经济的发展；同时减少了管理层次，省对县的补助、资金、专款、财政收入直接绕开了市级财政，加大省级财政对县级财政支持，从而可以缓解县乡财政困难。操世元、姚莉（2007）认为，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率和管理效能；而且规模小、辐射功能弱的地级市“小马拉大车”，不能带动所辖县发展，经济绩效低；经济结构雷同的市还普遍存在“吃”、“刮”、“卡”、“压”、“挤”县现象，加剧市县矛盾和县级财政困难。张献国（2008）认为实行“省直管”不仅意味着缩短了地方财政链条，简化了地方财政层级，提高了县级财政地位，实行省管县的县（市）也就获得了与省辖市平等的财政权限。特别是浙江省一直实行省管县的财政体制，多年来县域经济发展良好、县级财源充裕，似乎这些功劳主要得益于省管县财政体制。各方面因素作用的结果导致对省管县财政体制作用估计过高。

      本文鉴于一些学者回避考核县级财政是否困难，简单地把县级财政困难当做既定事实，本文先借鉴现有衡量财政困难指标（周建元，2005），论证我国很多县级财政确实困难；接着通过探讨导致县级财政困难的原因不难发现，仅凭省管县财政体制调整难以使县级财政脱困；最后从病根上提出根除地方财政困难的政策建议。

      二、我国县级财政状况分析

      （一）衡量财政困难的理论依据。

      市场经济制度就是追求价值财富极大化的制度。但人不仅需要价值财富，还需要非价值财富。把价值等同于财富的做法，是主流经济学把财富极端化做法的必然结果、如果全社会都追求价值财富的极大化，那么，这个社会必定是畸形的，反人性的。如果价值财富的极大化生产出不适合人自身生存发展的环境，那么价值就走向财富的反面。① 政府作为公共利益的代表追求价值财富和非价值财富及二者的协调发展。

      政府公众利益的代表，为追求社会价值和非价值财富构成的总财富最大化，财政安排也应以整个社会总财富最大化为目标，依据帕累托最优标准衡量县级财政是否困难。财政支出存在边际效用递减规律，假设在追求全社会财富的最大化情况下优化资金安排就要保证每级财政最后一单位货币带来

      

      然而，整个社会总财富很难衡量，财政支出的边际社会财富更加难以测量，帕累托最优标准的理论衡量指标在实践中难以发挥作用。

      （二）衡量财政困难实践指标及评价。

      1.关于地方财政困难的衡量指标（周建元，2005）。

      （1）财政资金满足率。财政资金的满足率＝本级财政收入／本级财政总支出＝1－（上级财政收入／本级财政总支出）。因为，我国以中央财政资金满足程度非常高，而且其资金满足程度具有不断提高的趋势，得出我国地方财政在财力配置中的地位不断下降、县级财政困难不断加大。

      （2）资金需求满足层次。财政资金只有在满足了相对低层次的需求的基础上，才能满足比较高的资金需求。如果县级财政部门的资金满足层次比较低，例如县级财政资金如能够修建华丽的机关办公楼，那么县级财政就很充裕。

      （3）财政恩格尔系数。把县级财政部门作为一个消费主体来看待时，引进恩格尔系数这一指标来衡量县级财政单位是否困难。财政恩格尔系数越大，则县级财政困难就越大，财政恩格尔系数越大，则县级财政困难就越大。财政恩格尔系数Ⅰ＝工资发放总额／财政总支出；财政恩格尔系数Ⅱ＝食品开支／工资发放总额；财政恩格尔系数Ⅲ＝1－实际发放的工资总额／应发工资总额。

      2.对上述衡量指标的评价。上述衡量指标，在一定程度上弥补了当前研究的不足，为判断地方财政困难与否提供了依据，但是其不严谨之处也很明显。

      （1）财政资金满足率。根据选票箱理论，各级政府都尽量追求财政支出最大化，财政收入的增长很难满足日益膨胀的财政支出需要；我国预算外和制度外财政收入的存在，政府收入游离于预算法的约束，一般预算内财政收入规模小于预算内财政支出；而且县级财政资金的满足率=本级财政收入／本级财政总支出≠1－（上级财政收入／本级财政总支出），分税制下上级财政的资金满足情况不能作为下级的判决依据。

      （2）资金需求满足层次。马斯洛需求理论把人们的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类，依次由较低层次到较高层次排列，由人构成的各级财政部门对财政资金的安排层次不一定严格遵循以上层次。只要当地的GDP和招商引资的规模是考核官员政绩的主要依据，那么政府官员就肯定有着不同于普通民众的效用函数。在信息不对称的情况下，县级政府官员为了在考核中取得较好成绩，逆向选择的结果是制定各种名目的税收优惠政策；不顾地区公共需求差异性将财政支出投向一些能获得好评的项目，往往是同级政府恶性竞争导致财政支出结构各地雷同，或者与上届政府攀比想方设法标新立异等，不遵循一般需求层次排序安排财政支出。