近年来，在党中央、国务院的大力推动下，我国部分地区先后进行了“省直管县”财政改革试点。在实践过程中，改革试点工作为“省直管县”财政体制的全面实施积累了广泛的经验。在此基础上，财政部于2009年6月22日印发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革，近期首先将粮食、油料、棉花、生猪生产大县全部纳入改革范围。这标志着试点多年的“省直管县”财政改革开始提速并有了下一阶段的时间表。“省直管县”的财政改革与落实省以下分税制、转变政府职能、降低行政成本、促进全局配套改革，有密切的内在联系。从目前来看，大多数人对“省直管县”财政改革持肯定态度，并达成了共识，但仍有一部分人存在不同的见解，需要进一步深化认识，促进“省直管县”财政改革的实施。 一、改革的意义 （一）“省直管县”财政改革是适应市场经济要求、建立统一规范的分税分级财政体制的重要制度保障 我国现行政府财政层级有五级，相应形成了中央对省、省对市、市对县、县对乡四对财政关系。虽然《预算法》规定“一级政府、一级预算”，各级政府是独立的利益主体，但现实中这四对财政关系是由行政隶属关系决定的，上级政府对下级政府的行政权力，体现为具备决定下级的收入分配和支出责任的经济权力，于是下级就不可避免地扮演着上级的“代理人”角色，形成一种委托—代理关系。从最一般的关系来看，中央决定对省的财政体制形成第一重委托—代理关系；从上至下依此类推，形成了省对市、市对县、县对乡的二、三、四重委托—代理关系，委托—代理层次偏多，代理成本很高。从信息传递机制来看，层级越多，自上而下的信息传递就越可能延滞和失真，从而加剧信息的不对称。更为关键的是，四重委托—代理关系的前三层代理者都具有双重身份：相对于前一层次的委托人来说，它是代理者；相对于后一层次的代理者来说，它又是委托者。这样，上级政府往往缺乏足够的积极性去监督下级政府，后者就可能出现“道德风险”。信息不对称和“道德风险”的问题，构成了简化政府财政层级必要性的理论基础。 分税制的本质要求之一，是合理划分事权前提下合理的财权分割，也就是说，有几级政府就应按税种划分方法配置几级税基，并各自具有独立运转能力。我国有五级政府层级，是世界上政府层级最多的国家。政府层级越多，则要求有更多的税种与之匹配。但是，一个国家的税种数量是受多种因素决定的，其中最主要的是公众对税收负担的承受能力，国家不可能不考虑增加税种数量对整个社会公平与效率的影响，通过任意设置税种来适应政府级次的需求显然是不明智的选择。我国现有20个税种，与其他国家相比并不算多，将20个税种在五级政府之间分配在实践中已可作出“无解”判断。换言之，这一架构使分税制在收入划分方面缺乏最低限度的可行性。地方四级间，实际上落入了五花八门、复杂易变、讨价还价色彩十分浓重的“分成制”与“包干制”状态，并形成“事权重心下移，财权重心上移”的演变，使分税制在省以下难以落实，并引发县乡基层财政困难。20世纪90年代以来，我国地方财政所反映的困难，在一定程度上正是由于政府层次过多，大大降低了分税制收入划分的可行性所致。 有鉴于此，在中国财政体制改革进一步深化的关键时期，政府财政层级改革显得越来越迫切，其核心措施之一便是推行“省直管县”体制，省和县两级政府之间直接搭建财力分配框架，并适时辅之以“乡财县管”体制，逐步将政府财政层级从五级简化为三级。“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”，这是中国财政体制改革进一步深化的必然选择，也是建立统一规范的分税制之关键所在。 （二）“省直管县”财政改革是加快县域经济发展、缓解县级财政困难的重大创新举措 改革开放以来，县域经济较快发展很大程度上得益于制度创新的推动。20世纪80年代初期实行的家庭联产承包责任制，极大地调动了农民发展生产的积极性，促进了农村经济大发展。90年代初中期，乡镇企业异军突起，农村经济又一次得到了快速发展。当前，伴随着全面建设小康社会的推进，县域经济制度创新又进入活跃期，以“省直管县”财政改革为代表的政府管理体制的创新和公共资源配置的变化，将对县域经济发展产生重要的影响力。 县域经济是我国区域经济的基本单元。据统计，目前我国有2070个县域经济体，占国土面积的95％，占人口的74％，占地区生产总值的60％。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70％。对于我国来说，如果县域经济不能较快发展，会直接影响到城乡一体化进程，也会直接影响到“三农”问题的解决。近年来，我国县域经济发展活力不足的一个重要原因就在于县级政府权责不对等、经济管理较弱、自主发展的空间较小。“省直管县”财政改革的实施，重要目的之一就是推进县域经济的发展，推动城乡一体化。 回顾与总结近年来部分地区进行的“省直管县”财政改革试点，其在促进县域经济发展方面的成效是显而易见的：一方面，“省直管县”财政改革增强了县域经济的财力。县级财政由省级统筹，加大了省对县的财政转移支付力度，增强了一些经济基础较弱的农业大县的财政实力。随着一般性转移支付和专项转移支付直接对县，提高了县级财政对资金的分配使用效率，市一级在资金分配中“上截省、下拿县”等突出问题得到了有效解决。另一方面，“省直管县”财政改革强化了县域经济发展的动力。随着各种经济与社会管理权力下放到县，逐渐恢复了县域经济的完整性和综合性，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。 （三）“省直管县”财政改革将为行政上的“省直管县”改革创造条件、铺平道路 改革开放之前，县之上的行政管理层级是地区行政公署。地区行政公署是省政府的派出机构，不是实体层级，其管理机构不设“五大班子”。改革开放以后，随着中心城市作用的增强，一些发达地区率先试行撤地设市，探索“市管县”体制。1982年2月，党中央、国务院专门颁发文件，提出要积极试行地、市合并，逐步实行市领导县的体制。这一体制的确立，意在发挥中心城市的辐射功能，带动所辖县（市）的发展。但是，随着我国市场化、城市化、工业化进程的加快，“市管县”体制的弊端逐步显现：一是“市管县”体制从行政、财政等方面确立了市一级的领导与中心地位，各种管理权限集中于市级，削弱了县级的自主权；二是县级的资金和资源由市级政府集中管理和配置，在一些地方出现了资源和资金向城市聚集的倾向，相应减少了对农村基础设施和农村社会事业的投入，严重制约了县域经济社会的发展；三是在当时撤地设市的过程中，一些地级市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而实际上，这些地级市的经济实力与所辖县（市）相差不大甚至还弱，不仅不能对县域经济起到辐射、带动作用，往往还会限制和掣肘所辖县（市）的发展，产生了一些问题和矛盾；四是行政成本随之显著增加。
