一、引言 当前，城镇化已成为推动中国经济持续、快速发展的重要动力之一。然而，城镇化的快速发展必然会引起大量农地向非农部门转移。据不完全统计，中国自1978年到2007年底，已累计有600万公顷优质耕地被转变为非农用地，平均每年就有20余万公顷农地非农化，而且农地非农化的趋势还在加剧①。根据《全国土地利用总体规划纲要》的推算，2008～2030年间，中国城镇化导致的非农化农地增量还将超过250万公顷。 毋庸置疑，中国改革开放30年取得的举世瞩目的经济发展，不仅得益于市场化取向的制度变革所带来的生产激励和资源配置效率的改进，而且得益于农地非农化支撑的城镇化与工业化进程。国家统计局（2009）的资料显示，1978年中国国内生产总值（GDP）为3645.2亿元，到2007年增长到246619亿元，剔除物价上涨因素，年均实际增长9.6％；在国民经济结构中，农业产值比重从1978年的28.2％下降到2007年的11.7％，第二产业与第三产业产值比重从1978年的71.8％上升到2007年的88.3％。同样地，在此期间，中国城市（指地级以上城市）从193个增加到286个，镇的数目从2173个增加到18890个，城镇人口从1.7亿增加到5.94亿，城镇化率已从1978年的17.92％上升到2007年的44.9％。由此不难推断，中国经济的快速发展大大得益于城镇化的加速和城镇中第二、第三产业的成长。基于经济发展的客观需要，未来20年中国的城镇化还将加速。据国务院发展研究中心预测，到2020年，中国的城镇化率将达到60％，从而达到中等发达国家的水平②。 虽然中国过去由农地非农化支撑的城镇化带来了显著的经济绩效，但与世界其他国家相比，中国的农地非农化质量（主要取决于城镇化与工业化质量）并不高。首先，土地的城镇人口承载力偏低。在1990～2006年间，全国城镇建成区面积增长了1.9倍，年均增长6.8％，而同期城镇人口年均增长仅有4.1％，非农业人口人均城市建成区面积由80平方米增加到140平方米，而世界平均水平为83平方米，首尔为55平方米、东京为66平方米，开罗为31平方米（曲福田、高艳梅、姜海，2005）。其次，城镇化中的农地过度非农化现象严重，不少地方被征用的土地大量闲置。国土资源部等五部委的联合监察报告显示，在2004年全国开发区的清理整顿中，遭遇撤并整合的开发区就达到4735个，撤并率高达70.2％。另据笔者调查，目前在西部地区一些城镇被征用土地的闲置率仍高达20％以上。第三，农地非农化引致的失地农民问题仍然十分突出。目前，中国农地非农化形成的失地农民总量约有4000万～5000万人，预计到2020年，还会有4000万人进入失地农民的行列（王定祥、李伶俐，2006）。由于自身素质、体制和管理等多方面的原因，一部分农民失地又失业，成为新的困难群体和威胁社会稳定的新隐患。这些事实表明，中国城镇化中的农地非农化问题必定是一个值得关注的现实课题。 在土地资源极为稀缺的中国，如何推进农地适度非农化，协调好农业用地与非农用地的矛盾，实现城乡和工农协调发展，是政府现阶段面临的重大政策问题。本文试图对这一问题展开研究，以期找到中国农地低效非农化的真实原因，并为构建中国农地适度非农化机制提供理论依据与政策支持。本文后续结构安排如下：第二部分分析农地非农化中的市场失灵与政府失灵，第三部分是农地适度非农化机制的理论内涵，第四部分是中国农地适度非农化机制的构建，第五部分是中国构建农地适度非农化机制的制度创新，最后部分是本文的结语。 二、农地非农化中市场与政府的失灵 农地非农化过程实质上是土地资源从农业部门向非农部门转移与重新配置的过程。在这一过程中，虽然市场与计划（政府机制）都是现实中常用的配置手段，但它们是否会存在失灵？是否能够实现农地适度非农化配置的目标？这些问题至今仍是值得探讨的理论问题。 （一）农地非农化中的市场失灵 市场经济条件下，市场机制作为农地非农化配置的一种最基本的手段，是通过农地非农化价格的变动和农地非农化市场利益主体的行为选择来实现的，并且其最终效果还取决于农地产权制度②的清晰性。在农地产权私有的条件下，农地主人（地主或农民）拥有包括所有权及其衍生出的使用权、转让权和收益权等一系列土地权利。在农地非农化过程中，农地主人会视农地为独立的私人生产要素，以农地非农化收益最大化为目标，要么将农地按市场价格转让给非农用地单位，要么以农地资本化的形式入股，凭其入股权证永久分享红利。如果农地非农化的收益无法弥补放弃农地的机会成本（即农地持有期的农业收益），农地主人就有权拒绝参与农地非农化进程。在此情形下，农地主人与非农用地单位处于平等的谈判与交易地位，农地非农化是否能最终交易就取决于双方的讨价还价和能否最终达成令各方均能接受的交易价格。可是，依靠纯市场机制推进农地非农化配置是否能够达到帕累托最优效率？答案是否定的，因为纯市场机制存在以下两类“市场失灵”。 1.第Ⅰ类市场失灵。 在农地非农化中，如果农地主人有权自主决定农地的转让，他就会成为独立的交易主体，与非农用地购买者在市场上讨价还价，由此展开利益博弈。当农地主人在利益博弈中占上风时，第Ⅰ类市场失灵就会出现（这在土地产权完全私有的情形下表现尤为突出）。这是因为，在完全信息条件下，由私人从事的农地非农化开发活动存在着免费“搭便车”现象。也就是说，部分农地主人在获取相关区域的农地非农化开发信息后，总会与非农用地购买者讨价还价以抬高农地的出售价格，即便无法达成交易，农地主人也同样可以享受到其他农地非农化开发和投资所产生的区位效益。由于农地非农化主要发生在城郊地区，城郊地区任何相邻的两块农地之间都存在高度的依赖性，在交易过程中邻里的选择往往会影响到非农用地购买者或租或买的决策，这就是“邻里外部性”（neighborhood externalities）。邻里外部性是产生邻里不确定性和相应邻里预期的主要原因（史大平、王定祥，2006）。如果这种邻里预期是对邻里双方彼此农地非农化的积极判断，即双方都预期对方会同意参与农地非农化，并希望从中获取外部经济效益，那么，在这种情况下，邻里之间于是形成了如图1所示的类似“囚徒困境”的博弈现象。
