探索建立中央财政对地方高校的常态转移支付机制

      新中国成立以来，我国高等教育财政体制主要经历了以下三个主要阶段：(1)1949-1980年为中央统一财政与分级管理体制。高等教育实行“条块结合”的管理办法，中央各部委与各省(直辖市、自治区)制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、审批。这种高度集中的教育财政管理体制是与当时高度集中的政治体制相适应的。(2)1980-1993年为地方负责与分级管理体制。财政用于高等教育的支出，根据学校行政隶属关系，分别由中央和地方财政各自负担。中央院校由中央财政负责，全国各省的地方高校所需经费均由各省财政部门负责计划拨款，中央不再统一高等教育财政。高等院校办学经费也开始由政府包办、单一拨款，向以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费的体制过渡。(3)1993年以后，逐步建立了以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、校办产业的收入、社会捐集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。

      纵观我国高等教育财政体制的改革历程，可以发现，一直以来中央财政缺少规范的常态转移支付机制来支持地方高校的发展。本文从地方高校发展过程中的现实困境和历史背景探讨了建立这种转移支付机制的必要性和可能性。

      一、20世纪90年代高教管理体制改革后地方高校的财务困境

      1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出：“高等教育要改革办学体制，改变条块分割的状况，除特殊行业外，区别不同情况分步过渡到中央和地方两级管理体制，扩大地方和院校的自主权”。1998年国务院机构改革以后，高等教育管理体制改革进入了加大力度、加快发展、全面推进的新阶段，全国31个省、自治区、直辖市和中央50个部门所属高校参与了改革。截至2000年底，共有241所中央部委所属高校实现了中央和地方政府两级管理、分工负责，[1]基本上形成了在国家政策指导下以省级政府统筹为主的高等教育管理新体制。

      孙志军(2009)按可比价格计算了1998-2006年的中央与地方普通高校实际生均收入水平，具体数据见表1。数据显示，1998-2006年，对中央高校而言，政府拨款占总收入的比重有所下降，但绝对数额仍保持增长态势；但对地方高校而言，不仅政府拨款占总收入的比重大幅下降，而且绝对数额也出现较大降幅，2006年的实际生均政府拨款仅为1998年的73.1％。

      

      与此同时，中央和地方高校的实际生均学杂费占总收入的比重也存在显著差异：在中央高校，学杂费占比由1998年的12％上升到2005年的22％，而后又下降到2006年的20.8％；而在地方高校，1998年学杂费收入占的比重不到20％，到2005年已经接近42％，2006年有小幅下降，但仍接近40％。也就是说，在地方高校就读学生，其家庭所分担的高等教育成本比例要远高于在中央高校就读的学生。另一方面，从毕业后的预期收益来看，通常情况下，中央高校毕业生的预期收益要高于地方高校。这就意味着，个人预期收益率低的地方高校学生反而要分担更高比率的高等教育成本，这与高等教育成本分担理论的原则是相悖的。这种现象实际上也是一种教育不公平的体现。

      二、建立中央财政对地方高校的常态转移支付机制的必要性和可能性

      (一)分税制改革与高教管理体制改革对地方高校财政性经费的双重挤压。

      造成上述地方高校财务困境的因素是多方面的，从改革的过程来看，高等教育管理体制改革与财税体制改革有着密切的联系。同样是在1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出了财税体制的改革方向，就是将财政包干体制改为分税制。

      分税制改革有其深刻的历史背景，20世纪90年代初期，中央财政收入处于非常困难的境地。如表2和图1所示，1985-1993年，中央财政收入所占比重持续下降，1993年降到仅为22.0％，与此相应的是地方财政收入比重持续上升，1993年高达78.0％。据前财政部部长项怀诚回忆，1993年7月，全国财政、税务工作会议召开，时任副总理的朱镕基在讲话中说：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，(如果这种情况发展下去)到不了2000年(中央财政)就会垮台！”[2]

      在这样的背景下，中共中央十四届三中全会作出了一系列的改革决定，改革的重点之一就是加强中央政府对宏观经济的调控能力，也就是要增强中央的财力，分税制改革是为中央财政“开源”的重要举措，从这个角度来看，高等教育管理体制改革也是一种为中央财政“节流”的不得已举措。