大学自中世纪诞生以来，始终把知识的创造和人才的培养作为自身最基本的价值追求，其作为学术性组织与政府和企业存在着根本的区别。高校与行政机构的区别主要在于：行政机构是根据理性管理原则，如科层化和科学管理来设置机构、划分权限和进行明确而清晰的职责分工，以实现效率的最大化。而高校则缺乏行政组织的自上而下的层级控制手段，同时又必须使其成员受到学术自由制度的保护。在我国，高校作为学术性组织的特性在一定程度上被忽视，存在着用行政的手段和思维管理高校，没有按高等教育发展规律、高等学校办学规律和学术发展规律办学的倾向与问题，这就是高校的“行政化”。高校“去行政化”就是按高等教育发展规律、高等学校办学规律和学术发展规律办高校，把高校作为学术性组织而非行政机构进行管理。 一、高校“行政化”的内涵与成因 高校行政化可概括为外部“行政化”和内部“行政化”两个方面[1][2][3]。外部“行政化”涉及的是政府与高校的关系问题，内部“行政化”涉及的则是高校内部治理问题。 （一）外部“行政化”的内涵与成因 大学自主发展，有利于弘扬学术自由的传统，使高校教育教学活动按照教育规律运行发展，从而使大学真正成为创新知识和培养人才的学术殿堂。但是，长期以来，我国高等学校是以政府部门的下属事业单位的身份而存在的，高校的办学活动受到政府部门的严格限制。高校作为办学实体，但却不拥有真正意义上的法人地位。 随着改革开放的深入进行，扩大高校办学自主权的问题被纳入教育改革的议程之中。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》明确指出，在执行国家政策法规的前提下，高等学校在招生、专业调整、教材编纂、教学计划、对外合作、技术开发、行政安排、对外交流等一系列活动中拥有程度不一的自主权。在此后进行的历次高等教育改革中，扩大高校办学自主权都是一个特别受到重视的改革议题。但是我国政府与高校的关系并未得到有效的理顺，高校办学自主权并未得到有效的落实，行政管理代替学术管理，高校师生对于属于自己领域的问题没有发言权，处于被动的服从地位。政府在与高校的关系中处于优势地位，要么把高校视为政治的工具，以政治规律替代学术规律，以政治原则组织来规范学校教育教学活动，高校改革也时常带有政治的色彩而成为一种政府行为、政治行为；要么把学校视为经济的工具，高校越发屈从于经济活动的压力，扭曲了自身特性，并且因为单纯适应经济、市场而陷入了功利主义、工具主义泥潭[4]。 外部“行政化”是指政府以管理行政部门的手段和思维来管理高等教育和高等学校。具体来说，就是指令性、同质化和工程化管理。 指令化管理是计划经济的产物和表现，在我国建立社会主义市场经济体制的过程中已经逐步退出经济领域，但在教育这个天生不能靠命令和计划求发展的领域却依然顽固地存在。同质化管理也可称作单一化管理，就是用同一个标准、同一套模式管理不同的客体。用同质化的管理方式管理高等教育和高等学校，其结果必然是千校一面。近几年，我国高校数量与规模急剧扩大，相应的投入亦增加很多，但政府部门仍用行政化方式、工程化模式管理高校。新增的教育经费较少用于提高生均拨款标准和增加学校基本支出，而是搞了名目繁杂的各种“工程”，把经费使用权严格控制在政府部门手中，政府虽然从人、财、物等方面对高校进行了大量的投入，建立了各种层次的学科平台、研究基地、重点实验室等，但这些投入并没有使高校在提高教育教学质量上取得预期成效。 外部“行政化”的成因主要有四点：一是历史原因，我国的大学不像很多西方大学那样拥有深厚久远的自治传统，而且长期被当作行政部门或准行政部门来对待，行政权力自然会深度介入到高校内部事务中去。二是利益诱导原因，权力的寻租可以带来利益的获得。放权就意味着放弃权力寻租的收益。在这种情形下，政府主管部门自然不愿意将手中的权力放还给高校，甚至还会通过各种方式人为设权。三是制度原因，我国法律虽然赋予了高校办学自主权，但相关规定过于抽象，缺乏可操作性，而且没有保障措施，同时也缺乏有效的救济途径，导致许多属于法定的高校办学自主权的权利无法落到实处，实际上仍被教育行政主管部门及相关部门所掌控。此外，由于我国高校与教育行政主管部门之间存在行政隶属关系，高校自然很难抵制行政权力对其内部事务的介入和干预。四是观念原因，由于我国传统的“官本位”意识根深蒂固，政府在进行社会管理时已经习惯于采取一种高高在上的态度，对包括高校在内的各种组织和团体缺乏信任，认为一旦放松或放开管理，它们就会犯错误，就会出问题。 （二）内部“行政化”的内涵与成因 内部“行政化”是指本该由学术人员享有的学术事务决定权被行政人员所掌握，在决定学术事务时采用的决策方式或议事规则“行政化”，用行政管理方式来处理学术事务。这里及下文所说的“学术事务”是广义上的，既包括狭义上的学术研究事务，也包括教育教学事务和与此两者相关的资源分配等。如广受诟病的指标化、量化学术管理模式，就是以不符合学术规律的行政手段和行政思维管理学术事务的表现。如担任行政职务的教授利用手中分配学术资源的权力在项目、课题申报评审等方面向自己倾斜。再如，高校资源分配应以学术为本位，由学术委员会和教师决策，但学者却普遍缺乏对于与知识生产有关的各类资源的配置权，这些权力主要集中在学校以及院、系层面，这既是典型的权责利不对等现象，不符合管理的基本原则，也是高校内部行政化的具体体现。
