高等教育大众化时期地方政府竞争与高等教育发展

      中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2009)12-0001-16

      “地方政府竞争”是经济学和政府理论中的概念。从经济学的角度看，地方政府竞争通常指一个国家内部不同行政区域的地方政府之间为提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素，而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。将地方政府竞争与中国问题联系起来进行研究是20世纪90年代初期以来的事情。随着中国经济转型取得巨大成功，以及由此带来的各种矛盾和问题凸显，使得国内外经济学领域和公共管理学领域的不少研究者开始将研究目光锁定在地方政府竞争上。地方政府竞争既成为解释中国经济增长奇迹的重要原因，也成为解释转型期诸多矛盾和问题的一个重要视角。但是，到目前为止，相关研究基本都将地方政府在经济领域的竞争作为研究对象。其实，地方政府竞争并不仅限于经济领域，高等教育领域也存在地方政府竞争，尤其是20世纪90年代以来，随着“中央和省两级办学，两级管理，地方高等教育以省为主”新高等教育管理体制的确立，高等教育领域的地方政府竞争呈现愈演愈烈之势。结合我国高等教育大众化时期地方政府竞争的实质及其在高等教育领域的现实表现，本文将高等教育领域的地方政府竞争界定为：我国省级人民政府之间为促进本地区高等教育发展，提供高等教育机会和服务，实现地方政府利益最大化目标而展开的争夺各种高等教育资源的竞争。本文试图通过揭示这一时期省级政府之间在高等教育领域竞争的表现以及这种竞争给我国高等教育发展所带来的影响，进而提出规范和引导地方政府竞争，促进高等教育科学发展的政策建议。

      一、高等教育发展中的地方政府竞争

      (一)高等教育领域的竞争和政治领域、经济领域的竞争交织

      地方政府作为区域公共事务的管理者，它们之间在不同领域的竞争往往交织在一起，互为手段和目的。“如当地方政府为谋求连选连任而发展经济时，就通过经济领域的竞争实现政治领域的竞争目标，当地方政府为吸引更多的资本为本地经济增长打下基础而通过正式的法律制度确定普遍性的、有效率的产权保护制度时，就借法律领域的竞争来实现经济领域的竞争目标。当地方政府为得到中央的税收优惠政策以降低本地企业的运营成本促进本地经济发展时，就是通过政治领域的竞争而实现经济领域的竞争目的。”[1]同样，当我们观察地方政府在高等教育领域的竞争时，也不难发现隐藏在背后的政治竞争和经济竞争的动机。1999年以来，我国高等教育发展最显著的特征是高等教育系统的规模扩张。以地方政府之间规模扩张竞争为例，最能揭示高等教育领域竞争背后隐藏的政治领域竞争和经济领域竞争的事实。

      1.地方政府间招生计划指标的竞争。

      1999年，高等教育扩招政策一经被中央政府提出，就得到了地方政府的积极响应。长期以来，我国高等教育机构年度招生计划指标一直由中央政府制定和下达，采取基本数加增量的招生指标控制办法。地方政府之间高校招生规模扩张的竞争最直接的表现就是争夺招生指标。“每年春天时节在北京举行的招生会议、计划会议和某些专题会议，这些会议成为中央与地方进行博弈的最直接的战场，它们在此进行艰难的‘谈判’、无休止的‘讨价还价’，无非就是要得到更多的指标和计划。这种激烈的博弈，年年如此。”[2]但由于每年全国高校的招生计划数都是刚性的，因此，与其说是中央政府教育部与地方政府在进行博弈，倒不如说是地方政府之间在进行不平等的竞争。每到秋季高校招生结束，统计结果往往表明实际招生总数超出了计划招生数几万、十几万甚至几十万之多，2000、2002、2003年和2004年的实际招生数均超出计划招生数40万人以上，2002年最高，接近50万人(见表1)，教育部的招生计划的严肃性受到了严峻挑战。

      

      是什么原因驱使地方政府在高等教育规模扩张过程中表现出如此强烈的竞争热情呢？仅仅是因为地方政府具有发展区域高等教育的责任吗？答案显然没有如此简单。探寻地方政府规模扩张竞争背后的动力，不难发现政绩竞争和经济发展竞争是规模扩张竞争的重要推动力量。

      2.与高等教育规模扩张直接相关的政绩竞争。

      (1)高等教育毛入学率——高等教育领域的GDP。

      按照经济学界的观点，中国自改革开放以来实行的以经济增长为基础的晋升锦标赛在地方政府之间引入了竞争机制，这种人事激励方式，是决定中国经济增长奇迹的重要制度安排。这种以经济绩效为考核标准的竞争，之所以在中国经济增长中发挥了巨大作用，是因为这种竞争是一种强激励(highpowered incentives)形式，政府官员的晋升高度依赖于一些可以测度的经济指标，如GDP的增长率。这也正是地方政府官员高度热衷于GDP和相关经济指标排名的原因。20世纪90年代中期以来，尤其是1999年高等教育实施扩招政策以来，实现高等教育大众化一直作为中央政府的政策目标来推进。如1994年《中国教育改革和发展纲要的实施意见》中提出2000年高等教育毛入学率要达到8％左右；1999年《面向二十一世纪教育振兴行动计划》中又将这一目标修改为11％左右，并提出2010年的目标是“各类高等教育在学人数达到2300万人左右，高等教育毛入学率争取达到20％左右”；在2006年高等教育毛入学率已经达到22％的基础上，《全国教育事业发展“十一五”规划纲要》提出到2010年高等教育毛入学率要达到25％，在校大学生规模达到3000万人；而根据时任教育部长周济在2005年亚洲教育北京论坛上发表的主题演讲，我国还要继续推进高等教育大众化，到2020年实现高等教育毛入学率达40％的目标。中央政府在相当长一段时间以来强调高等教育规模增长的发展目标，给了地方政府发展区域高等教育一个简单而又明确的指示——扩大高等教育规模，提高高等教育毛入学率。如果在高等教育规模增长这一“跑道”上落后于其他省份，势必影响到地方政府官员在晋升竞标赛中的位次。高等教育规模的扩张，尤其是毛入学率的提高，和GDP的增长率一样，同样满足了晋升竞标赛发挥效力所需要的几个技术前提[3]：第一，上级政府的人事权力必须是集中的，它可以决定一定的晋升和提拔的标准，并根据下级政府官员的绩效决定升迁。中国在政治上是中央集权国家，中央有权力决定下级政府官员的任命，即具有集中的人事权。这一点是我国经济绩效竞争和高等教育规模竞争共同具备的政治前提。第二，存在一种从委托人和代理人的角度看都可以测量的、客观的竞赛指标。高等教育规模增长的比率、万人大学的数量、高等教育毛入学率等等与高等教育规模扩张相关的指标，和经济指标诸如GDP增长率、财政收入、出口创汇量一样，都是清晰的且在短期内可以测量的客观指标。如果委托人基于一些模糊和主观的标准决定参赛人的晋升，参赛人就会无所适从，最后胜负的确定也难以让参赛人心服口服，竞赛指标越模糊，越主观，晋升竞标赛的激励效果就越差。第三，各参赛主体即政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离和可比较的。高等教育实施以省为单位区域化发展，高等教育招生指标主要以省为单位进行分配的背景，决定了各地方高等教育规模扩张是相对可分离和可比较的。第四，参赛的政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效。这主要涉及被考核的指标与参赛人的努力之间是否存在足够大的关联，如果关联太小，激励效果将会很小。在目前高等教育管理体制下，地方政府官员对地方高等教育的发展具有巨大的影响力和控制力，他们可以直接决定高等教育扩张的规模和速度。最后，参与人之间不容易形成合谋。这在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁。按照晋升锦标赛的规则，初始条件相似的两个省份，如果其中某一省份的高等教育毛入学率的提高速度明显落后于其他省份，则在晋升锦标赛中就极有可能失去部分优势。