日本大学生就业促进政策执行过程研究

      中图分类号：C913.2 文献标识码：A 文章编号：1001－4608（2009）06－0029－07 收稿日期：2009－05－22

      目前，大学生就业已成为世界各国共同关注的社会问题，也是学术界探求的一个极具应用性、跨学科性的前沿课题。各国政府为破解大学生就业难题，纷纷制定一系列旨在促进大学生就业的公共政策。我国政府更高度重视大学毕业生的就业工作，并制定了相关就业促进政策和具体政策措施。但是，我国大学生就业工作中依然还存在就业环境不够优化、就业机制不够完善、就业政策不够落实等问题。本文从公共政策执行过程的视角出发，运用史密斯模型，深入分析日本大学生就业促进政策的执行过程及其对我国大学生就业政策执行的启示意义。

      史密斯模型是美国学者托马斯·B.史密斯在1973年发表的《政策执行过程》（The policy implementation process）[1]197－209一文中提出的描述政策执行过程及影响政策执行因素的过程模型（如图1所示）。

      

      图1 史密斯政策执行过程模型

      史密斯认为，在政策执行过程中，有四个因素至关重要，即：（1）理想化的政策（ideal policy），包括政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象等等；（2）执行机构（implementation agency），包括执行机关的结构和人员，主管领导的方式和技巧、执行的能力和信心等；（3）目标群体（target group），包括目标群体的组织和制度化程度、接受领导的情形等；（4）政策环境（environmental factors），包括先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同。此外，史密斯还用“处理”一词来表示对政策执行背景中各组成部分内部及彼此之间的紧张、压力和冲突的反应。

      这就是说，影响公共政策有效执行的因素是多方面的，既有公共政策问题的因素，也有公共政策制定的因素，还有公共政策环境方面的因素。这些因素从不同的方面影响和制约着公共政策的执行。所以，研究公共政策的有效执行问题，必须综合分析多种因素对公共政策执行过程的共同作用。

      一、日本大学生就业促进政策的法律化和体系化

      对于公共政策的执行来讲，首先必须基于政策的制定过程的合法性，即是说，公共政策的制定过程必须要处在法律和公众的有效监督之下，才能避免公共政策的盲目性和不规范性，从而保证政策本身的合法性，提高公共政策的回应能力。其次是要基于政策内容的合法性和公益性。美国公共政策学者史蒂文·凯尔曼（Steven Kelman）在《制定公共政策》一书中指出，评价决策过程的标准是以决策过程参与者的公益精神为基础的，其一，好的决策过程虽然不是十全十美（任何政策都不可能十全十美），但应该生产出好的公共政策；其二，好的决策过程应该增强人的尊严，而且还要对社会成员的人格塑造起到积极的作用[2]215－216。为了解决大学毕业生就业问题，日本政府相关部门积极地制定了一系列促进大学生就业的公共政策，形成了一套富有特色的大学生就业促进政策体系和切实可行的政策措施，并且适时推动相关政策的法律化，规范大学生就业促进行动，从而有效推进各项就业政策的严格执行。

      众所周知，日本是一个重视教育和学历的国家。日本政府非常重视教育立法。为了解决大学生就业难题，日本从政策法律化的高度明确大学生就业的权利及政府和社会的义务。在包括大学毕业生就业的劳动领域中，由《日本国宪法》、《教育基本法》、《劳动基准法》、《职业安定法》、《雇佣对策法》、《最低工资法》等法构成了一个相当完整的劳动就业法律体系。例如，宪法第22条规定，无论是谁，只要是与社会公共福利事业不相矛盾，均有居住、搬迁及选择职业的自由。而《雇佣对策法》、《职业安定法》对就业介绍及就业指导等事项均做了详细规定。又如，1986年，日本颁布实施的《男女雇用机会均等法》，对女大学生的就业给予了法律保护。另外，随着经济社会形势发展和就业市场的实际变化，政府及时推动政策调整和政策创新。例如，过去零短工一直是被列为政策消解对象的“非正式从业者”，而1993年《零短工劳动法》颁行，使该就业方式得到承认，为通过职业介绍的失业者提供了更多的择业机会[3]。

      与此同时，相关部门积极制定配套政策和行政法规。1990年，劳动省（今厚生劳动省こぅせぃろぅどぅしょぅ、Ministry of Health，Labor and Welfare）颁布了题为“企业主应努力采取的措施”的文告，力图改变女大学生就业难的问题，致力于促进大学生就业公平[4]。为有效遏制日益恶化的就业形势，劳动省还于1994年启动一项“全面就业支持计划（Total Employment- Support Program，TESP）”，期望能创造大约100万个工作岗位。该计划旨在协助企业努力维持就业，鼓励失业工人重新就业并创造新的工作岗位[5]。为了应对大学生就业问题的挑战，文部科学省（もんぶかがくしょさ、Ministry of Education,culture,Sports,Science and Technology=MEXT）积极地制定了一些相关政策，进一步深化高等教育改革。如2000年提出的《大学学生生活的充实方针和政策》，报告中提出了改善学校学生生活的种种方针和政策，并要求各大学应不断改善教育内容和方法，积极培养学生的职业观和勤劳观，对学生实施一对一的就业指导，建立和完善学校内的就业指导体制[6]。并且强调要进一步深化高等教育改革，完善大学内部的就业指导体制，充实职业能力教育，着力培养主动地应对社会变化的能力、独自探求未来的能力，及灵活和综合判断的能力。