作为我国学生资助体系的主体,国家助学贷款承载着保障教育公平,促进高等教育大众化的重要使命。据统计,从1999年启动之初至2008年6月,助学贷款已累计审批354亿余元,惠及377万高校学子。[1]能取得这样的成就,除社会各界的努力之外,过去十年间我国宏观经济的稳定发展也是其重要保障。然而,经济发展内在的波动性却始终威胁着国家助学贷款的可持续发展,进而影响经济困难学生的切身利益。自2007年末以来,由于受到国际金融危机等因素的影响,我国宏观经济层面开始面临各种困难。在宏观经济形势瞬息万变的今天,如何通过制度创新应对宏观经济的频繁波动,以稳定国家助学贷款发展、保障教育公平,是一个值得研究的课题。 一、经济周期与学生贷款发展的关系 经济周期(business cycle)是指经济运行中交替出现的经济扩张与紧缩的波动变化。宏观经济学将经济周期分为经济扩张期(economic expansion)和经济紧缩期(economic contraction)。在经济扩张期,社会经济增长较快,资金周转灵便,企业和社会的发展环境较宽松;而在经济紧缩期,社会经济增长缓慢,市场需求疲软,资金周转不畅,企业和社会的发展环境较为不利。经济周期波动不但会影响经济社会发展,也会影响学生贷款的发展。一般来说,经济扩张有利于学生贷款供求关系的平衡。第一,经济扩张可以增加就业,提高居民收入,进而减少大学的贫困生数量,降低学生贷款需求;第二,经济扩张有助于提高毕业生就业率和收入水平,从而降低贷款违约率,增加贷款供给。因此在经济扩张期,学生贷款需求减少,而供给相对充裕,供求关系趋于平衡。相反,在经济紧缩期,学生贷款需求将增加,而贷款供给却将下降,使贷款供求关系趋于失衡。 国际学生贷款的发展历程也证实了这一现象。如美国是世界上学生贷款规模最大、贷款运行最为成功的国家之一。2005年至少有22%的美国人(总数达到6000多万人)仍在偿还他们在上大学期间所借的学生贷款。[2]美国学生贷款的发展成就在很大程度上依赖于其宏观经济的稳定发展。但自2007年起,由于金融危机的影响,美国经济步入衰退期,金融机构收紧信贷,学生就业也出现困难,这些变化引起了全美学生贷款市场的萎缩。在2008年4月,拍卖标价证券市场的危机已波及了学生贷款业。受信贷危机的影响,美国46家学生贷款公司已宣布临时或永久性停止办理联邦学生贷款业务。此外,爱荷华州、密歇根州、蒙大拿州和宾夕法尼亚州也已宣布停办学生贷款业务。美国最大的学生贷款机构沙利美公司在2008年初就宣布削减学习成绩不佳学生的私人贷款。[3]可见,即便是信用环境健全的发达国家,一旦经济紧缩,学生贷款业务也将会出现严重萎缩,并导致贷款的供给不足。 由此可见,经济周期与学生贷款发展状况的关系可概括为:经济紧缩期,贷款趋于供不应求;经济扩张期,贷款趋于供求平衡。相应地,要满足动态变化的学生贷款需求,关键是要对学生贷款供给实施“逆风向”(leaning against the wind)调节,即经济紧缩期,政府应着力扩大贷款供给;进入经济扩张期后,可减少干预力度,允许贷款供给适当减少。对于这种“逆风向”的贷款供给,我们不妨将其称之为“反周期供给”(counter cycle supply)。经济周期、学生贷款以及政策调节目标三者间的关系见下表。
二、“反周期供给机制”是我国学生贷款发展的现实要求 “反周期”这个概念最初见于现代宏观经济学,现代市场经济国家对经济周期普遍采取某种程度的“逆风向”调节措施,以熨平经济波动,稳定经济发展,其方式主要是在经济紧缩期采取扩张型经济政策,在经济扩张期采取紧缩型经济政策。现代宏观经济学将这种“逆风向”的经济政策称之为“反周期”政策,如“反周期”财政政策、货币政策、产业政策等。本文用“反周期供给”概念描述与经济周期方向相反的学生贷款的供给,“反周期供给机制”是我国学生贷款发展的现实要求。 1.经济紧缩期急需构建学生贷款“反周期供给机制” 据统计,自2007年末,受国际金融危机和国内其他因素的影响,我国经济增速已连续五个季度减缓,2008年GDP增速从一季度的10.6%下滑到三季度的9.9%;2008年下半年以来,国家财政收入增速明显下滑,全球经济衰退也令我国外贸进出口增速放缓,10月份增速更是下半年以来首次回落到20%以下。[4]这些情况表明,我国经济已处于紧缩阶段,未来经济增长速度将趋于放缓。 经济紧缩给学生贷款的发展带来了挑战。一方面,经济紧缩必将影响我国居民的就业和收入水平。据农业部2009年初对15个省份的150个村进行的抽样调查显示,在全国1.3亿外出求职的农民工中,有15.3%的农民工失去工作或没找到工作,失业人数达2000万人,[5]同时,许多企业也在裁员。失业率的上升将使贫困大学生的家庭经济状况更加恶化,过去处于贫困边缘的学生也可能陷入贫困,从而增加学生贷款需求;另一方面,金融危机导致毕业生就业难度加大。据人力资源和社会保障部统计,2009年第一季度大学生毕业生的签约率为20%—30%;而截至2009年6月4日,全国高校毕业生签约率达到45%,均低于去年同期水平。[6]可见,毕业生就业率的下降已成事实,而这必将增加贷款风险,并促使银行减少贷款供给。据统计,从2007年至2008年6月底,全国获贷学生占在校生总数的平均比例仅为11.2%,离预定的20%的政策目标差距甚大,这意味着还有近一半的学生没有获得资助。[7]因此,若不采取有力措施,有限的贷款供给将无法满足日益增长的贷款需求,从而加剧原本就存在的贷款供求矛盾。如何激励学生贷款供给扩张,满足学生贷款需求,已成为近期我国学生贷款发展面临的主要问题。