[中图分类号]D731 [文献标识码]A [文章编号]1004-3489(2010)04-0073-06 当今东亚区域化进程是世界区域主义现象中的重要部分，在区域化的程度和范围等方面都表现出不断推进的趋势，具有广阔的发展空间。但同时，与区域化浪潮的最典型例子欧洲一体化相比，它并不是由区域内国力最为强大的国家组成其进程核心，相反是由小国集团来主导的。对此，学界出现了种种不同的评价，一些学者认为小国集团主导东亚区域化是现实国际关系当中无可奈何的选择，毕竟不是最佳选择，他们从东盟的经济贸易规模、在金融危机中的表现等方面质疑东盟的主导地位；[1](P.9-10)也有一些学者从东盟的实际活动(如东盟地区论坛)效果出发，认为在东盟主导下的东亚区域化有助于推动国际关系协调和合作的进展。[2]这些观点大多集中于东亚区域化的某一方面进行描述和分析，都具有一定的解释力，但从理论上更深入地揭示东盟的地位和作用还不完整，对东亚区域化的理解也有所不足。在更全面、系统地理解东盟机制与东盟主导地位的努力中，区域治理可以是一个有利的分析视角，可以为这一问题的理解作出更多补充和完善。 一、区域化中的区域治理 引入区域治理的观察视角之前，有必要对区域治理的概念和意义进行评介。 区域治理是来自于政治研究中的治理概念。“治理”这一概念虽然在当今学术讨论中长盛不衰，但实际上并没有一个得到普遍承认的定义。一般认为，治理的基本含义是，官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增加公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。[3](P.22)或者按照联合国全球治理委员会比较权威和代表性的定义来说，“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。[4](P.2-3) 按照最早倡议治理概念的罗斯诺的意思，治理是区别于统治而提出的。[5](P.4)首先，治理的主体一般是多元的，治理意味着一系列与政府有关，但不仅仅限于政府的公共机构和行为者。权威不一定来自政府，而可以出自社会的非政府组织、社区组织甚至私营机构，这些第三方的权力也可以得到承认，并实际地发挥作用。其次，伴随着治理的多元性，在解决社会问题的过程中，政府与各种社会组织行为者之间的责任划分不再那么清晰，控制和管理模式是互动的、多方参与式的，且各行为者之间存在明确的网络式相互依赖，这与统治的等级制关系模式大为不同。在治理行为所面对的问题下，公共和私人的行为者都没有相应的信息和能力独立主导管理模式、动用足够的工具解决所有问题。[6]与此相关的是，治理的作用模式并不像统治那样自上而下，而是在网络结构中通过合作、协商、共识等方式实施对公共事务的管理，认同和共识是治理权威的来源。[7](P.316-317)当然，治理还与“善治”一词相联系，当今人们普遍认同，治理的目的是实现“善治”，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者之间的最佳结合状态，它具有合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正十个方面的基本内容。[8] 综上所述，区域治理简单地说就是治理在区域层次的运用。根据治理概念的基本涵义，可以将治理的几个要点代入到区域层次来看，得到区域治理的初步界定：治理的范围，应该界限于区域化中的国际区域；治理的内容，就是在区域内形成的共同权威、机构和规范；治理的目的一般而言就是维持区域秩序、推进经济和社会文化等各种利益。按照这样的范围进行、以这样的方式来促成这样的目的以达到的共同管理的活动和进程，就是区域治理的一般涵义。 区域治理作为理论工具，描述和分析了区域主义的实践中机构建立、规则制定、目标设立、绩效评估等各方面，与区域化在内容上相互交叉和相互包含，可以看作是同一对象的不同认识角度。[9](P.15)如赫特纳的“新区域主义方法”框架对安全区域主义的分析就指出，新区域主义包含了区域冲突管理、区域安全关系的转化，在区域层次上协调国家关系、预防可能的冲突，以及在区域层次上实现安全重建，[10](P.35-39)这正体现了区域治理的设想。因此，区域治理可以被视为观察区域化进程的一个工具，它将区域化的复杂事实纳入一个简化的概念框架中，有利于认清区域化进程的实际路径，也有利于对区域化进行评估。 根本上讲，区域治理的意义是和治理观念兴起的背景相联系的。治理理论最初用于应对全球化带来的挑战，由于传统民族国家在信息、能力和组织结构上部分落后于全球化带来的现实变化，使其进行管理的传统能力显得力不从心，并且，与全球化相伴的新的威胁，如环境污染、核扩散、人口问题、民族宗教冲突等，往往跨越国境、超过了单个国家能够掌控、解决的范畴。由此治理和全球秩序联系起来。 虽然治理概念因为全球治理理论很大程度上理想色彩受到很多批评，被指责在现实中还只是一种乌托邦，[11]但这一概念本身表达了一种观察事物的视角和方式，它改变了传统的政治思考方式和思维，有利于拓宽对政治关系和国际事务的认识。特别是在全球化形势下一些新兴现象的发展，如区域化现象，由于经济相互依赖的增强、跨国威胁的增加、国际政治和国际关系性质的改变，区域化现象当中出现了很多难以用传统的分析视角解释的内容，而治理概念避免了具体的政治意识形态和传统国际等级观念的遮蔽，可为对区域化现象的理解提供更多启示，完善对区域化进程的分析。 二、东盟区域治理的特征 东盟经历了40多年的发展，其整个发展进程同时也可以被视作是一个区域治理不断推进的过程。对东盟的特征、能力和在东亚区域化中的意义，可以从区域治理的视角来得到全面、系统的理解。
