冷战结束后，特别是进入新世纪以来，恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散（尤其是核扩散）日益增长，对国际社会构成了严重的安全威胁。两者一旦结合，威胁程度更将极度放大。充分认识核恐怖主义可能带来的巨大危害，切实承担国家责任，持续加强国际合作，从而有效防止并最终战胜核恐怖主义，已成为世界各国面临的一项重大任务。 正是在这样的形势下，今年4月12日至13日，备受瞩目的首届核安全峰会在美国首都华盛顿举行，就加强核安全和减少核恐怖主义威胁达成了广泛共识。此次峰会的召开，标志着国际社会加强核安全的努力进入了一个新的阶段。虽然应对这一挑战的进程仍将艰难曲折，但历史将证明，这是朝着维护国际安全、人类安全的正确方向迈出的重要的一步。 与当代世界核秩序中的核军控、核裁军、核不扩散等重大领域相比较，对于各国领导人及广大民众，甚至对于国际问题学者（包括许多国际安全问题专家）来说，核安全①都是一个新的领域。加强对这一问题的基础研究与政策研究，普及核安全意识，具有十分重大、深远的意义。 关于非国家行为体的核扩散 为防止核武器的扩散，早在上世纪六七十年代，国际社会即建立起了以《不扩散核武器条约》(NPT)为核心的核不扩散机制。②这一机制的主旨是要防止世界上出现越来越多的核国家，针对的是国家行为体的核扩散。③后来国际核不扩散机制虽然不断有所改进，但总的看，这一主旨并未改变。 国际社会开始明确意识到非国家行为体核扩散问题的严重性，是在1991年苏联解体之后。当时苏联庞大的核武库、核材料及其先进的核技术分散到一些新独立的国家。前苏联地区很快成为非国家行为体进行核扩散所觊觎的对象。2003年，巴基斯坦核弹之父卡迪尔·汗全球核地下走私网络的曝光则进一步表明，不仅参与核扩散的非国家行为体日益增多，而且其扩散行为涉及的国家与地区也在不断扩大。2001年的“9·11”事件则进一步给国际社会敲响了警钟。有报道说，基地组织在“9·11”之前就试图获取核武器，在“9·11”之后更进一步加强了这方面的努力。 面对这一新的挑战，国际社会日益加强了对非国家行为体核扩散的研究，逐步形成了一些重要的共识，主要有四点： 第一，非国家行为体的核扩散是由个人、跨国公司及恐怖主义组织等进行的核扩散行为，其主要表现是非法获取、生产和出售制造核武器所需的材料、设备和技术；此外，只要有可能，谋求直接获取核武器也是恐怖分子、恐怖组织的重要目标。 第二，与国家行为体的核扩散相比较，非国家行为体的核扩散行为更为复杂、分散、多元化。它可能怀有政治目的，也可能仅仅为经济利益所驱使；可能是自行其是的行动，也可能与国家行为体的核扩散有紧密联系；可能被支持恐怖主义的国家或恐怖主义组织所利用，也可能就是恐怖分子或恐怖组织的直接行为——这恰恰是非国家行为体核扩散中最有害、最可怕的部分。 第三，对于国家行为体的核扩散及其最终结果，即出现更多的核国家，威慑政策、特别是核威慑可以发挥作用；但是，对于非国家行为体的核扩散、特别是核恐怖主义，威慑手段却难以奏效。一旦核材料、核武器落入恐怖分子、恐怖组织手中，使用的概率将非常高。因为恐怖主义的基本手段就是滥杀无辜，核攻击的巨大危害和轰动效果非常有利于其达到恐吓、胁迫对手的目的；而恐怖组织作为非国家行为体，由于没有固定的居民、领土和政权，要对其进行核打击、核报复，很可能完全找不到攻击的目标。 第四，完善与加强国际核不扩散机制的一个重要方面就是要加强对非国家行为体的核扩散的防范与控制。为此，应在充分利用原有的各种防扩散措施与手段的基础上，建立、发展某些新机制，采取某些新措施；并最终使这些新的内容逐步得到各国的普遍支持而具有国际约束力。此外，还必须充分认识到，防止核扩散始终是一个整体，只有坚持不懈地将防止非国家行为体的核扩散与防止国家行为体的核扩散紧密结合起来，才能最终战胜核扩散威胁，有效防止核恐怖主义的发生。 关于核安全的定义 核安全的概念早在上世纪70年代国际原子能机构(IAEA)的《核安全准则》(Nuclear Security Guidelines)中就出现了。1979年，国际原子能机构又制定了《核材料实物保护公约》。④这是在早期与具体防范核扩散、核恐怖主义问题相关的一个最重要的国际公约。然而，当时它涉及的范围狭窄，仅针对国际核材料运输安全问题，而且并未把非国家行为体及恐怖势力作为主要防范对象。在此前后，联合国也陆续通过了一些反对恐怖主义的决议，从反恐的角度开始涉及核安全问题。 随着上世纪90年代核走私形势的日益严峻以及近年来恐怖主义活动的日益猖獗，国际原子能机构于2005年对《核材料实物保护公约》进行了重要的修订工作，使之覆盖国内敏感材料的运输、储存以及核设施安全等诸多方面。修改后的公约改名称为《核材料与核设施的实物保护公约》。近年来，为了统一认识，国际原子能机构的核安全咨询组又专门对核安全进行了定义：“核安全是指对涉及核材料、其他放射性物质或与其相关设施的偷盗、破坏、非授权进入、非法转移及其他恶意行为的防范、探测和反应。”
