成立一个国际机构、对原子能进行集中统一的管理与利用，最初出自美国的设想。1945年7、8月间，美国试验成功并随后在日本使用原子弹，正式开启了国际政治的核时代。为垄断核武器，美国在战后初期向其他国家出口核材料和核设施时，要求对方承诺不将其用于制造核武器，并接受美国对这些材料或设施的核查与监督。然而一国的能力毕竟是有限的。1945年11月15日，美、英、加三国首脑在华盛顿召开会议，首次探讨建立一个国际机构，以集中管理利用核能、防止核武器扩散。同年12月27日，在莫斯科召开的美、英、苏三国外长会议上，苏联以拟议中的机构必须接受联合国安理会的指导为条件，同意美、英关于建立联合国原子能委员会(UNAEC)的建议。1946年1月24日在伦敦举行的联合国大会第一届会议上，51个成员国代表一致通过联大第1号决议，决定设立一个（原子能）委员会，“以处理由于发现原子能所引起的问题以及其他有关事项。”①然而，在接下来的几年里，美苏在原子能委员会围绕“先管制（核能利用）后消除（核武器），还是先消除后管制”的问题争吵不休，致使原子能委员会的工作陷入僵局。1949年9月苏联也成功试验原子弹。1952年1月11日，联合国大会通过第502号决议，解散了已经名存实亡的原子能委员会。② 20世纪50年代初，国际社会反对核军备竞赛、要求和平利用核能的呼声非常强烈。为了维持美国的核优势地位、防止核武器进一步扩散、确保美国核能工业在国际市场上的竞争力，1953年12月8日，美国总统艾森豪威尔在联合国大会上发表题为“原子为了和平”的演说，主张把核武器国家的裂变材料集中储存起来供世界上所有国家和平利用。为此，他呼吁建立一个国际性机构，致力于有效防止原子能被滥用、核武器扩散，并进行原子能的民用研发工作，让原子能技术真正造福于人类。③1956年10月23日，81国在联合国总部召开大会，复审并最后批准了《国际原子能机构规约》。1957年7月29日，《规约》正式生效。同年10月，国际原子能机构(IAEA)召开首次全体会议，宣布IAEA正式成立，总部设在维也纳。④ 从上述背景可以看出，国际原子能机构从酝酿到成立，更多地体现了美国（后期也得到苏联的认可）希望通过一个国际机构，防止核武器进一步扩散、对核材料和核技术进行控制的意愿和思想，当时也符合世界上广大无核武器国家反对核武器、争取和平利用核能的愿望。国际原子能机构从1957年成立至今，特别是1997年通过了统一加强型的全面保障《附加议定书》范本，逐渐建立起一套完整的保障监督系统。在应对和处理核扩散风险的过程中，IAEA作为负责世界范围保障监督业务的唯一的国际组织，发挥了不可替代的作用，但也存在着一些明显的局限，出现了一些失误。下面将主要以伊朗核问题⑤为例，对IAEA在核不扩散领域的局限与失误做一些探讨。 一、IAEA在和平利用核能与防核扩散方面轻重失衡且标准不一 《国际原子能机构规约》规定IAEA的主旨是：“谋求加速和扩大原子能对全世界和平、健康及繁荣的贡献；并尽其所能，确保由其本身、或经其请求、或在其监督或管制下提供的援助不致用于推进任何军事目的。”⑥很明显，理论上，促进和平利用核能和实施核保障监督，防止核武器扩散，是IAEA并行不悖的两大功能或者目的。但执行起来，二者之间很难保持平衡。因为核大国特别是美国注重的是，通过IAEA防控核扩散；无核武器国家则更注重通过IAEA获取开发利用核能方面的援助与支持。 在1970年《不扩散核武器条约》(NPT)生效以前，IAEA在防核扩散领域的保障监督职能没有充分体现出来。⑦因此，上述不平衡并不明显。但是1970年以后，所有加入NPT的无核武器国家都必须根据条约第3条的规定，与IAEA签订全面保障监督型协定，即INFCIRC/153型（1971年IAEA为此类保障制定的专门文件）保障协定，接受IAEA的全面监督与核查。IAEA的主要职责逐渐向防止核武器扩散方面倾斜，监督与核查也主要针对无核武器国家，而不太注重和平利用核能。然而，20世纪70年代石油危机以后，许多发达国家都加紧发展核能工业，发展中国家也有此需求。但由于核材料、核技术（人才）、核设备主要掌控在发达国家、特别是核武器国家手中，无核武器国家和平利用核能的道路并不顺畅。冷战结束以后，国际关系发生了很大的调整与变化。一些国家试图突破核封锁，以和平利用核能为掩护，发展核武器。国际恐怖主义分子也蠢蠢欲动，图谋获取大规模毁灭性武器，核扩散的风险大增。因此，国际原子能机构进一步加大了对核活动保障监督的力度与范围。同时国际能源竞争加剧，能源安全成为各国普遍关注的核心问题之一。IAEA虽然鼓励、支持和平利用核能，但一旦出现或大国认为存在核武器扩散的风险，就马上进行调查、中止甚或追回援助、通过理事会决议、甚至提交安理会讨论。这一系列行动，从防扩散的角度来讲是可以理解的；但从主权国家和平利用核能的权利来讲，就会认为受到很大制约。伊朗核问题，就涉及IAEA如何在防核扩散和促进核能利用方面保持平衡的问题。 伊朗于1970年2月加入《不扩散核武器条约》。按照条约要求，它与IAEA签订的《全面保障监督协定》(INFCIRC/214)于1974年5月15日生效。作为一个无核武器的NPT成员国，伊朗有义务遵守核不扩散的义务（NPT第1条）；同时伊朗也有权利得到国际社会的援助与合作，不受限制地和平发展并利用核能（NPT第4条）。早在1957年，伊朗就与美国签署了民用核能合作协议，美国向伊朗提供核能技术和材料方面的支持，鼓励伊朗进行和平研究。但是，伊朗核发展计划主要始于20世纪70年代。美国国际战略研究中心(CSIS)1998年的一份研究报告，概括了1979年前伊朗核计划的发展状况：1974年伊朗与美国、1976年与德国、1977年与法国分别签订了长达10年的核燃料供应合同；1975年伊朗参与了欧洲气体扩散工厂的合资集团，占股10%。根据合同，伊朗有权接触扩散技术和购买浓缩铀的份额；伊朗制定了一个到90年代发展伊朗核电站的计划，计划建造23台核电机组，并从德国和法国购买核电站。到1979年伊朗发生革命前，伊朗已经签订了6台核电机组的建设合同，并且准备从德、法、美引进12台核电机组。2台130万千瓦的德国技术的核电机组已分别完工60%和75%，而且已为引入法国两个90万千瓦的核电机组选定了厂址。⑧从中可以看出，20世纪70年代，伊朗在和平核发展方面还是比较顺利的。但是这种“顺利”与其说来自与IAEA的合作，毋宁说来自与西方国家的良好关系。
