第二次世界大战之后的六十年里，每一次新条约的出台，都积极推动了欧洲一体化的发展。《里斯本条约》也不例外，它的生效旨在解决《尼斯条约》遗留的欧盟扩大后引发的若干问题，比如欧盟和成员国权限的划分、条约的简化、机构的设置以及决策过程的效率和透明等一系列机构改革问题，为欧盟决策机制的更民主、更透明、更高效提供新理念和新机制，通过提高欧盟机构和决策体系的效率增强欧盟的行动能力，以期使欧盟“能够应对21世纪的各种挑战，诸如经济危机、气候变化、移民和跨界犯罪等问题”①，“创造一个开放的、有效的和充满活力的欧洲”。② 一 欧洲议会与《欧盟宪法条约》和《里斯本条约》的起草和缔结 在欧洲一体化进程中，欧洲议会是所有欧盟机构中对权力分配最不满意的机构，也是最热衷于欧盟改革和推动欧洲向超国家层面的议会制民主方向发展的机构。③因此，欧洲议会不仅试图影响欧盟政策的结果，而且试图改变欧盟的基本框架。④尽管条约的修改最终取决于成员国政府的同意，但是欧洲议会自1952年在理事会的邀请下起草《欧洲政治共同体条约》草案，尤其自1979年首次直选之后，开始影响每一次条约的修改，推动欧洲一体化不断向前发展。尽管并非每次都能实现所有目标，但是它作为催化剂对条约的修改发挥了重要作用。⑤在《欧盟宪法条约》和《里斯本条约》起草和缔结的过程中，欧洲议会也同样发挥了重要影响力。 (一)从《尼斯条约》的失败到《欧盟宪法条约》 随着欧洲一体化的扩大和深化，欧盟面临日益严峻的挑战。其中，欧盟机构的组成和权限是其面临的最为严峻的挑战之一。成员国数量的增加使得欧盟机构改革的呼声日益强烈。2001年的《尼斯条约》就诞生在这样的背景下，然而它所取得的进展却十分有限，远未达到解决东扩后机构改革问题的目的。欧洲议会对2000年12月份尼斯峰会的谈判结果非常不满。在2000年12月14日几乎全票通过的决议中，欧洲议会指出“绝大多数国家和政府首脑针对《尼斯条约》的谈判方式表明他们只以短期的国家利益为重，罔顾整个欧盟的利益。”⑥通过政府间会议进行机构改革的方法被《尼斯条约》证明再次失败。⑦欧洲议会呼吁以新的方式来准备下一次条约的改革，“召开一个类似制定《基本权利宪章》的大会(Convention)，由欧盟成员国和申请入盟的国家代表组成，任何一方都没有否决权；经过广泛的公开辩论后形成一份包含现有条约的单一的、简单的、明晰的文本(宪法)”⑧。起初，没有几个政府对此感兴趣，但经过欧洲议会一年时间持续不断地游说，尤其是通过成员国议会施加影响，终于在2001年12月莱肯举行的首脑会议上，召开立宪大会的想法得到了大多数政府的支持。⑨在这一过程中，欧洲议会扮演了一个政策倡导家(policy entrepreneur)的角色，在打破传统的政府间会议方式、形成和推广条约改革的制度模型中发挥了重要的作用。⑩比利时轮值主席国与欧洲议会宪法事务委员会保持密切的工作联系，尤其与一些著名议员组成的非正式小组“莱肯之友”(Friends of Laeken)交流频繁，最后促成了由成员国政府首脑签署的《莱肯宣言》，决定成立一个具有全面代表性的制宪筹备委员会“欧洲未来大会”，以“一个明晰的、公开、有效的、民主的共同体路径”，制定欧盟宪法草案。(11) 2002年2月28日，欧洲制宪会议在欧洲议会的全会大厅(hemicycle)中开幕，制宪工作正式拉开序幕。大会包括1名主席、2名副主席，每个欧盟成员国和申请加入欧盟的国家分派1名政府代表和2名国家议会代表，欧盟机构代表包括16名欧洲议会代表、2名欧盟委员会代表，总计105名代表。(12)从构成比例上看，制宪大会为议员所控制。(13)欧洲议会秘书处还派出2名代表参与大会秘书处的工作。(14) 欧洲议会非常支持制宪大会的工作，将大会视为起草影响所有欧盟公民的文本的重要途径。欧洲议会通过其派驻到大会的代表团和对关键问题通过特定决议(resolution)的方式来监督大会的工作。(15)欧洲议会的代表伊尼戈·门德斯德维哥(Inigo Mendez de Vigo)和克劳斯·汉施(Klaus Hansch)议员还被任命为主席团(presidium)成员。主席团起草了绝大多数提案，并讨论达成了许多折中方案。值得一提的是，欧洲议会议员与成员国议会议员之间一直保持密切的接触。大会成员还常常以党团的方式聚集活动，人民党、社会党和自由民主党党团在达成协议的过程中发挥了重要作用。(16)欧洲议会党团还在欧洲的政党联盟大会中发挥积极作用，从整体上协调成员国政党的立场。(17) 从2002年2月到2003年6月，制宪大会通过11个工作小组、26次全体大会和主席团的将近50次会议，完成了包括462个条款的欧盟宪法草案的制定工作。在欧洲议会议员和行政官员的支持下，欧洲议会代表在制宪大会中表现得十分活跃，促使欧洲议会在宪法条约的起草上获得了重要的影响力。比如，欧洲议会门德斯德维哥议员担任负责起草从属原则(subsidiary principle)相关问题的工作小组主席。在其协调下，代表们就成员国议会如何根据从属原则参与欧盟政策制定过程达成一致，避免了政策过程中的僵局。(18)“欧洲议会的‘印记’(fingerprints)分散在整部宪法条约里，宪法条约从很多方面读起来就像是欧洲议会1984年通过的《欧洲联盟条约草案》(Draft Treaty On European Union)(19)更新和加长版本。”(20)欧洲议会宪法事务委员会起草的报告也认为欧洲议会“在《欧盟宪法条约》的起草中发挥了主要的影响”。(21) 欧洲议会对宪法条约的影响还表现在议长考克斯(Pat Cox)首次代表欧洲议会参加了随后的政府间首脑会议。此外，欧洲议会还派代表门德斯德维哥和汉施议员参加了所有的部长级会议。欧盟成员国领导人也逐渐开始接受这一变化，即当重要的宪法性问题出现在议程中时，欧洲议会议长有权参与政府间会议。(22)欧洲议会还为轮值主席国提供必要支持，呼吁加快条约的缔结过程。欧洲议会党团还利用研究日(Study Days)，了解成员国的态度，加强与成员国的联系，完善欧盟机构和成员国之间的信息沟通渠道，以推进协议的达成。
