《生物武器公约》的问题、困境与对策思考

      修改日期：2010-01-10

      [中图分类号]D51 [文献标识码]A [文章编号]1008-1755(2010)02-0001-07

      《生物武器公约》(以下简称《公约》)是防止生物武器发展和扩散的重要国际机制。在当前恐怖主义威胁日益加大的背景下，“恐怖分子获取并使用生物武器的可能性增大”。①该机制的有效性事关对生物恐怖威胁的防范。《公约》中关于生物技术的国际合作也对发展中国家应对公共卫生危机的能力产生影响。因此，《公约》对于全球生物安全治理具有重要意义。加强《公约》的效力将会极大地促进全球生物安全，而“继续对这一禁止生物武器规范的疏忽管理则是国际社会无法承受之重”。②那么，当前《公约》的落实中所存在的问题是什么？造成这些问题的根源是什么？这些问题的解决路径又是什么？对上述三个问题的分析有助于我们更好地找出《公约》所面临的困境和出路。

      一 《生物武器公约》的发展阶段

      自生效以来，《公约》在落实过程中暴露出了一些严重缺陷，其发展过程也主要是围绕怎样弥补这些缺陷而展开。关于执行效力的“议定书”的制订是其发展过程中最重要的事件，因此，可以把它的发展划分为以下三个阶段：

      1.“前‘议定书’时期”(1981-1991年)

      1979年在前苏联爆发的“斯维尔德洛夫斯克事件”充分证明，《公约》在禁止成员国发展生物武器方面收效甚微。③上述事件使得各国更加关注遵约条款的明显不足。本阶段的发展有以下两个方面：

      首先，成员国对《公约》第五条中关于在联合国框架下的协商与合作进行了补充。第五条规定，成员国应该协商和合作以解决“有关本公约的目标所引起的或在本公约各项条款的应用中所产生的任何问题”。④其中提到联合国可以作为合适的协商和合作框架，但该条款并没有说明具体的程序，也没有说明该条款应当或可能被援引的具体情况。因此，在1980年的公约审议大会上，各国就第五条达成了一个具体的程序：成员国应当有权召集协商会议，这将有助于解决问题和澄清遵约关切。⑤后来在1986年和1991年召开的审议大会又对该程序增加了更多的细节，列出了协商会议的范围、组织和资金来源。此外，强调了成员国在联合国框架内以及根据宪章提出适当的国际程序的可能性。⑥

      其次，关于建立《公约》的信任措施问题。建立信任措施机制有助于“预防或削减含混、疑惑和猜疑”。⑦作为《公约》的一部分，建立信任措施在1986年召开的第二次审议大会上得到通过，目的在于加强缔约国间的相关信息交换。这些信任措施主要包括：生物安全四级实验室的数据交换；关于传染病暴发的信息交换；鼓励出版与《公约》相关的科学书籍；促进科学家之间的交流。在1991年的第三次审议大会上，建立信任措施得到了进一步扩展。

      2.“‘议定书’时期”(1991-2001年)

      上世纪90年代早期，伊拉克和前苏联生物武器计划的曝光使人们开始关注《公约》中的核查措施问题。《公约》虽然禁止细菌生物及毒素武器的发展、生产和储存，但却缺乏有力的措施来核查各成员国的遵约状况。公约第五条规定成员国可以在联合国框架下寻求磋商或向联合国安理会指控，但是安理会常任理事国的否决权使得对违约问题的调查几乎不可能。核查措施的缺位使其成为一个“跛足公约”。因此，1991年第三次审议大会决定成立“政府专家组”，由其负责研究核查措施的科学和技术上的可行性。1994年，联合国召开的“公约缔约国特别大会”决定成立“特设工作组”，主要负责审议加强公约的适当措施，包括建立可能的核查机制，起草并拟定具有法律约束力的“议定书草案”。

      “特设工作组”就“议定书草案”涉及的主要问题，如核查机制、核查措施、议定书的框架结构以及生物战剂的清单等内容展开了谈判。2001年7月，“特设工作组”针对所有悬而未决的重大问题提出了折中方案。然而，美国代表团却以“议定书草案”无法有效应对生物武器威胁，并有可能损害其国家安全和商业利益为由，拒绝接受“议定书草案”。美国代表团团长唐纳德·马利(Donald Mahley)说：“这项议定书草案将不会改善核查生物武器公约执行情况的能力，草案也不能加强我们对执行的信心，草案对寻求发展生物武器的国家不会起多少遏制作用。依据我们的评估，这项草案议定书将会使国家安全以及保密性商业信息受到威胁。”⑧美国此举使国际社会为《公约》建立一种正式核查机制的努力成为泡影。

      3.“后‘议定书’时期”(2001-)

      2001年12月7日，美国副国务卿约翰·博尔顿(John Bolton)提出，美国同意从2002年10月起召开年度会议，以审议和评估成员国在为有效地加强《公约》而实施的新的措施或机制方面所取得的进步。⑨作为交换，年度会议必须同意终止“特设工作组”的工作。美国此举传递了一个明确的信息：有关遵约机制的进一步工作对美国而言是不可接受的，美国反对任何有“渐进机制化”(creeping institutionalization)意味的动议。在此情况下，大会主席蒂博尔·托特(Tibor Tóth)不得不宣布大会休会一年。在2002年10月15日重新召开的审议大会上，成员国又讨论了各种改进的建议，但是鉴于美国的强烈抵制，审议大会完全回避了对核查和遵约问题的讨论。到目前为止，《公约》审议大会所取得的一个主要成果就是建立了常设性的“执行支助股”以取代会议秘书处。