朝核问题一直是美国和朝鲜关系正常化发展的一大障碍。由于美国内部在朝核问题上的不同认知，近20年来美国从未形成过一个统一而连贯的对朝政策。这不仅直接影响了朝核问题的演变，也间接造就了东北亚局势的走向。 一、美国朝核政策的轨迹 从历史上看，美国的对朝政策围绕冷战末期浮现的朝核问题而逐渐展开，迄今历经老布什政府时期、克林顿政府、小布什政府近20年时间。 (一)从孤立遏制到间接接触：朝核问题步入美国外交议程。朝鲜战争结束后，美国对朝鲜一直奉行孤立与遏制的敌视政策。20世纪80年代，朝鲜核问题开始进入美国决策者的视野，但美国依然以冷战的视角看待这一问题，即通过以军备控制为核心的对苏联缓和战略，借助苏联的影响力确保朝鲜的无核化。①1989年，朝鲜在宁边地区建立后处理工厂事件曝光使老布什政府意识到，虽然朝鲜于1985年在苏联的监督下签署了《不扩散核武器条约》(NPT)，并将其核设施的运作置于国际原子能机构(IAEA)的监督之下，但朝鲜仍在发展军事核能力。在作出朝鲜拥有核武器只是时间问题的判断后，老布什政府对朝鲜拥核带来的威胁及其核扩散可能对地区稳定带来的负面影响，尤其是可能刺激日本和韩国走上核武装道路的担忧急剧上升。②这使美国意识到，原有的孤立政策无法消除朝鲜的核威胁，政策调整势在必行。 通过解除对朝鲜在粮食及其他人道主义援助上的法律限制、宣布撤走部署在韩国的战术核武器及取消美韩年度联合军事演习三项示好措施，老布什政府小心翼翼地启动了与朝间接接触政策：一方面，推动IAEA向朝鲜施压，迫使朝鲜遵循NPT；另一方面，推动朝鲜半岛南北双方进行军控对话，缓解半岛紧张局势。在此政策引导下，美国的无核化努力取得一定成效。1991年12月，朝鲜半岛南北双方签署《朝鲜半岛无核化声明》。翌年1月，朝鲜签署IAEA保障监督协定，并同意IAEA核查人员对其核设施进行核查。相应的，作为对朝鲜合作的“奖赏”，美国负责政治事务的助理国务卿坎特与朝鲜劳动党国际部书记金永春举行了美朝首次高层会谈。朝核问题开始进入良性解决轨道。 但好景不长。老布什政府仍然坚持朝鲜先履行与IAEA和韩国的谈判承诺，然后才与朝鲜进行全面接触的间接接触政策；美朝间刚启步的直接对话，也因徒有对话形式而无实质内容无法吸引朝鲜。换言之，老布什政府的间接接触政策已不能满足朝鲜要求全面接触并进行补偿的要求。随着1993年IAEA和韩国在与朝鲜谈判中因特别核查问题出现对立，美朝无核化谈判中断，老布什政府的对朝间接接触政策搁浅。 (二)从《框架协议》到“佩里报告”：与朝全面接触的开始。克林顿政府上台伊始，仍受老布什政府间接接触战略的影响。面临特别核查问题的僵局，美国于1993年3月恢复和韩国的“团队精神”军演，这激怒了朝鲜。朝鲜随即决定取出宁边核反应堆的乏燃料棒，并宣布在90天内退出NPT。1994年6月，美朝陷入对峙，第一次朝核危机爆发。这促使克林顿政府调整其朝核政策，开始寻求与朝展开直接谈判。1994年10月21日，美朝双方在日内瓦签订框架协议，以朝鲜冻结核项目换取美国的政治、经济补偿。这标志着美国对朝政策由制裁正式转向直接接触。 但框架协议的执行并不顺利，而朝核问题带来的挑战逐渐超越了框架协议所能涵盖的范畴，克林顿通过与朝直接接触来解决核武器、导弹问题的努力也因此进展有限。而1998年8月朝鲜发射大浦洞1号导弹的行为及朝鲜金仓里可疑秘密核设施的曝光，不仅加重了美国政府对朝鲜核威胁的担忧，也刺激美国国内愈加怀疑框架协议在消除朝鲜核威胁上的实际效力。至此，克林顿政府的对朝政策受到全方位挑战。在美国国内要求对朝鲜的挑衅行为进行回击和国会要求改变对朝政策的压力下，克林顿于1998年11月任命前国防部长佩里为朝鲜政策协调官，负责全面审视并重新制定对朝政策。1999年10月，佩里报告出炉，提出“胡萝卜加大棒”的对朝一揽子政策，正式展开对朝全面接触政策。在佩里报告的指导下，美朝关系取得迅速进展。1999年，美朝就朝鲜暂停导弹试验问题达成协议。2000年9月，朝鲜国防委员会副委员长赵明录访美，并发表朝美联合公报。同年10月，美国国务卿奥尔布赖特回访朝鲜，双方就冻结导弹计划等问题达成协议。与此同时，美国政府甚至开始考虑克林顿总统亲自访问平壤的计划。至克林顿下台前，美朝关系取得极大改善。 (三)从鹰派接触到六方会谈：摇摆不定的对朝政策。小布什政府上台之初并没有一个清晰明确的对朝政策。2001年6月，小布什政府完成对朝政策审议，提出在促进和加强落实框架协议的同时，采用更为全面的谈判方式，一揽子解决半岛军事力量的地位问题，推进半岛永久和平协议并限制朝鲜的导弹计划的对朝新战略。③但随着1994年框架协议落实截止日期的临近，核验证问题逐渐成为小布什政府的重要关切。2001年，朝鲜半岛能源开发组织(KEDO)估计，框架协议所承诺的轻水反应堆将于2005年3月完成；而同时IAEA总干事声称，IAEA起码需要3-4年时间才能对朝鲜所有核设施进行彻底验证。这意味着在接受IAEA监督的问题上朝鲜已经拖延了9个月时间，除非朝鲜立即接受核查，否则即使美国履行承诺完成轻水反应堆的建设，朝鲜也将无法按时履行自己的义务。对此，小布什政府坚持美朝框架协议规定的建立全面验证机制的时间不能再推迟，但朝鲜以框架协议的承诺未落实为名拒绝接受IAEA的全面监督。美国由此认定，朝鲜“预先违反”了日内瓦框架协议，④克林顿政府的对朝全面接触政策至此宣告失败。
