一 研究背景概述 在欧洲一体化的解释理论中，“政府间主义”和“超国家主义”是一个可以为各个理论流派分类提供较高辨识度的标签。在高级政治领域，或有关政治敏感性高的事务，欧洲一体化的动力主要来自成员国的推动；在低级政治领域，或有关技术性、管理性和行政性的事务，新功能主义所谓的“溢出”效应使得“超国家”倾向更为突出。这也是早期欧洲一体化研究主要关注的论题。但这种类型学分析对于探讨欧盟环境政策的解释力并不充分，因为对自然环境的科学探索成果表明，自然生态的联通循环性使环境问题不仅是地区、技术性和管理性的事物；伴随着自然环境科学认识的增长、深化和对环境伦理的反思，人类社会开始认识到环境还牵涉发展、公平和安全，环境问题已步入高级政治领域关注的范畴。鉴于环境问题的交叉性和复杂性，研究权力向上、向下和向外转移而使主权国家政府在政策网络中的地位和作用变得模糊的治理理论更适合被用来分析欧盟的环境政策。在经历了比较关注权力在不同层级政府间转移和公-私之间关系，也就是“一体化的生态”研究后，治理研究在20世纪90年代后开始关注超国家治理机构解决问题的能力，即治理的实践和治理的模式。①本文将从治理理论出发，探讨欧盟环境治理的实践，总结欧盟环境治理的特点，并将其与在应对气候变化治理中出现的治理模式转变进行对比分析，对软性治理方式出现的原因和意义进行思考；提出软性治理是“法律推动一体化”的一种补充，它构成了欧盟善治的一个组成部分，并代表了欧盟善治发展的新路径。 二 欧盟环境治理的特性分析 环境领域的治理是欧盟治理的一个组成部分，它体现了多层治理中的诸多现象与特点，同时也在治理实践中形成了一些自己独特的问题、性质和特点。 所谓欧盟的多层治理，按照学者菲利普·施密特(Philippe Schmitter)的观点，是在以地域划分的不同层级上，相互独立而又相互依存的诸多行为体之间形成的通过持续协商、审议和执行等方式做出的有约束力的决策的过程，这些行为体中没有一个拥有专断的决策能力，它们之间也不存在固定的政治等级关系。②欧盟的制度体系恰好形成了成员国国家权力向上、向下、向外的多维度转移，即中央政府的权威同时向超国家层面、次国家层面以及公共-私人网络分散和转移。在多层治理中，决策权力不是由成员国政府垄断，而是扩大到包括次成员国、成员国和超国家层面。因此，在这里“多层次”指的是决策主体的多层级性。欧盟治理的决策权由超国家行为体、国家政府、区域和地区行为体及得到授权的具有执行权力的代理机构行使。具有不同层面管辖权的行为体之间形成相互依赖的关系。“治理”则是指非等级制的决策形式，如包含公共机构和私人行为体的动态网络，其重要性在不断增加。③各个公、私决策行为体之间没有等级之分，为解决随时提出的政策任务而建立的非正式、网络式的决策小组发挥的作用越来越大。欧盟政治体制的多层次特点和私人行为体在政策进程中发挥的重要作用，使欧盟多层治理也兼备了“网络治理”的内涵。 欧盟的环境治理除体现了多层治理和网络治理的特性外，它的独具特色使其跳出一般的治理实践而丰富了治理的模型和方式，为我们描绘环境治理的特殊图景提供了一条线索。在此，本文仅就国际关系、比较政治学二者与治理关系的方面进行简要探讨，目的是为引出欧盟环境治理模式的转变作一铺垫。 首先，欧盟环境治理在结构要素方面，也就是从与权力有关的治理方面来看，具有从上至下、权威式的传统决策模型的特征。在纵向权力分配上，欧委会和成员国负责环境政策的动议、欧盟理事会和欧洲议会在决策中作用突出、欧委会和成员国的环境行政机构负责政策的执行、欧洲法院对不履行环境义务的行为进行裁判，以司法强制力保障欧盟环境法律的实施。 其次，欧盟环境治理在规制风格上坚持法条主义的传统，以正式的、具有法治权威的立法方式进行环境管理、解决环境问题。欧盟是一个法治的共同体，自环境政策一体化之初欧盟就将环境立法与建立共同市场相关联，为实现货物、服务、人员和资本的自由流动和维持公平的市场竞争而设立统一的欧盟环境规则。在20世纪80年代欧盟遵照“环境行动规划”提出的优先主题事项，积极出台各种法律对环境要素(例如水、大气、土壤等)的污染和生态系统退化进行治理。在通过立法完善环境法律制度之外，欧洲法院对环境治理的支持性判例也大大丰富和补充了欧盟环境立法的不足并突破条文的限制，推动了欧盟环境政策一体化的发展。 最后，欧盟环境治理中充满着干预主义的传统。国家干预起源于现实经济生活对新古典经济学模型假设的颠覆，认为通过充分竞争、自由进入和充足信息而形成的市场仍不能良好地运作，相反还会形成诸多的市场失灵。因此经济学中的国家干预表现为政府对私人领域中经济行为的规制；而在环境主题中，政府干预的目的就是要阻止公共产品市场的失灵。欧盟环境领域的干预主义在20世纪70和80年代最为盛行，其表现为各种形式的规制措施层出不穷，其中很大一部分为“命令-控制”式的环境立法，例如欧盟环境法中关于污染物排放标准的法规。作为环境法的一部分，这些标准法规具有直接强制性，它要求治理义务主体的严格遵守，法律实施的灵活性较差。为了处理不同类型的环境问题，欧盟环境政策中出现了多种多样的规制工具。各层级的政府参与到这个超国家的规制工具设计和实施的过程之中，欧盟成为一支重要的规制力量，“命令-控制”式的工具措施构成了其主要的规制风格。 通过对欧盟环境治理特点的分析，可以发现欧盟环境治理中的规范制定和制度实施都体现出“法律推动一体化”(integration through law)的重要作用。法律对欧洲一体化进程的作用一方面表现在，法律是具有独特而明确目的的规则，它的目的是在各个层面上提升欧洲一体化进程，包括经济、军事和政治层面；另一方面表现在，欧洲法院总是在关注着一体化的目标，一直积极寻求促进一体化的有力政策，给条约中那些枯燥无味的规定注入新鲜的活力，提高欧共体法的地位，加强欧共体法在成员国法律体系中的效率和统一。④欧盟的环境立法和环境司法的确也都在推动欧盟环境政策一体化方面发挥了重要、积极的作用。例如，欧盟的“环境行动规划”在指导欧盟环境治理，协调、推动环境政策一体化方面发挥的作用，以及欧洲法院多次通过判例支持欧委会对成员国在与环境有关的政策领域和环境领域本身的政策协调和一体化。⑤
