2009年12月7日至19日，在哥本哈根举行了有190多个国家代表及119位国家元首或政府首脑参会的《联合国气候变化框架公约》第15次缔约方会议(Conference of the Parties to the U.N.Framework Convention on Climate Change)，极大促进了全球对气候变化问题的普遍关注。一向惯于在世界事务中充当领导角色的美国，在哥本哈根会议上的表现格外值得研究。美国现政府对哥本哈根会议重视有加，奥巴马政府此前做了大约一年的准备工作，奥巴马与六位内阁成员也积极与会。为什么奥巴马政府对哥本哈根会议如此积极主动，奥巴马政府的气候变化政策和哥本哈根会议的关联何在？本文认为，出于美国自身利益的考虑，奥巴马政府一直重视气候变化问题。由于气候变化问题需要国际合作，奥巴马政府展开了有关气候变化的积极外交活动。但由于种种限制性因素的存在，哥本哈根会议没有按照美国政府的预期展开。奥巴马政府应对气候变化的外交政策走向仍需密切观察。 一、奥巴马政府关注气候变化议题的主要原因 奥巴马上台以来，改变了布什政府在气候变化问题上长期消极被动、无所作为的做法，为发展清洁能源和应对气候变化，其所做的具体工作已超过美国以往历任总统。这尤其体现在美国国会在奥巴马政府的推动下，正通过立法的方式控制温室气体排放。美国众议院于2009年6月底通过了《美国清洁能源与安全法案》，明确了美国的减排目标：相对于2005年，到2020年减排17％(相当于在1990年基础上减排4％)，到2030年减排42％(约等于在1990年基础上减排33％)，到2050年，减排83％(约等于在1990年基础上减排80％)。①参议院尽管尚未通过相关法案，但人们预期其将会制定稍高的减排目标，并在2010年上半年完成有关气候变化的立法。奥巴马政府高度重视哥本哈根会议的主要原因在于，其深刻认识到气候变化问题对美国利益构成的威胁。美国在相关气候变化方面的利益考虑，可以从经济复苏、国家安全、世界领导地位等三个方面加以概括。 首先，适度减排及推动能源更新等应对气候变化的措施，可实质性地促进当下深受金融危机困扰的美国经济稳步复苏。应对气候变化的过程实际上也是创造一个全新经济增长模式的过程。一方面，美国大规模直接投资于清洁能源及提高能效等技术。在奥巴马政府于2009年初提出并由国会批准的《2009年美国复兴与再投资法》(The American Recovery and Reinvestment Act of 2009)中，总额7872亿美元中有910亿美元用于清洁能源开发、提高能效、环境保护，以及为促进绿色环保动议而实施的税收刺激方面。②一方面，奥巴马政府积极颁布和推广鼓励私人投资清洁能源和改进能效的一系列法规，并培育相关市场。例如，美国环保署制定了更为严格的汽车排放标准。奥巴马政府也提出以市场为基础明确碳排放上限的机制，这一机制已经在美国许多州加以推行，奥巴马政府希望这一机制有助于实现到2050年美国将减排80％的目标。③人们普遍认为，目前美国经济复苏的关键及美国未来实力的基础，已决定性地依赖于新能源的开发与使用。这与国际减排努力紧密相连。各国可持续发展的重要前提，在于彼此协同一致共同推动低碳经济的落实，实现经济增长与普遍就业的目标。 其次，气候变化与美国国家安全之间日益显现出紧密的联系。作为安全威胁，气候变化具有不可逆转的扩散性和致命性特点。全球变暖将加剧国家间关系的紧张局面，北冰洋海道争夺及海洋划界纷争更为清晰地展现了这一点。北冰洋冰盖融化带来了美国、俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦对管辖北冰洋区域可航行的北海航道(Northern Sea Route)之争，也引发了它们对北冰洋底所蕴藏的大量石油、天然气及重要矿石资源的争夺。北海航道的出现可使船只在欧亚之间的航程缩短9000英里，而北冰洋丰富的可开采能源，更涉及北冰洋沿岸国家的经济发展及国家安全，其战略价值将会深刻影响到美国及相关国家安全政策的制定，并导致彼此之间的纷争。实际上，美国对气候变化的认识，经历了从单纯认为是环境问题到认识到其根本上是安全问题的过程。在政策领域，气候变化的地位也经历了从边缘向中心移动的过程。④更为重要的是，由于气候变化要比人类有史以来所经历的所有事件更具威胁性，所以美国决策者、学者与分析家普遍认为，气候变化是21世纪国家安全中具有战略意义的核心议题。气候变化已成为美国核心外交与安全关注。美国决策者已经牢固确立了以安全视角看待气候变化的观念。⑤ 再次，气候变化问题直接关系到美国能否稳固在世界政治中的领导地位。据美国海军分析中心2007年发表的极具影响力的《国家安全与气候变化威胁》报告称，⑥全球变暖导致人口或者生态难民大范围迁徙，有可能加剧全球紧张局面，并潜在地冲击着地缘政治的重组变化。⑦2009年《外交政策》杂志的问卷调查显示，美国国际关系学者普遍认为，美国早就应该在全球气候条约谈判中发挥领导作用。环境是当今美国面临的最大威胁，并将是今后10年美国面临的最重要的外交政策挑战。⑧正由于气候变化是未来一个时期国际政治的核心问题，美国在世界事务中的领导地位，很大程度上将取决于其在气候变化问题上的立场。小布什政府对此问题的迟钝反应，已令美国全球影响力备受打击，并使奥巴马政府在气候变化谈判中相当被动。向来重视世界事务领导权的美国已经认识到此问题的严重性和紧迫性，因此，奥巴马政府正加紧纠正并弥补前任政府在气候变化问题上的放任政策给美国领导地位带来的巨大损失，努力将气候变化当作美国外交政策的一个焦点，以此来确定美国宏观外交进程，进而掌握解决作为全球核心议题的气候变化问题的主导权，重新确立其在世界事务中的领导地位。 二、准备哥本哈根会议：奥巴马政府应对气候变化所做的国际努力
