中图分类号：D1；D61 文献标识码：A 文章编号：1001-5574(2009)04-0092-08 近年来，欧盟各国在欧洲一体化的重大条约批准过程中更多地采用了全民公决的方式，这使批准过程中的风险和不确定性加大。尤其是2005年欧盟宪法先后被法国和荷兰的全民公决所否决，2008年替代该宪法的《里斯本条约》又在爱尔兰的全民公决中被否决。这不仅使欧洲一体化的前景受到了广泛的怀疑，而且也使全民公决这种批准方式引起了广泛的争议。本文试图探讨全民公决是否必要及影响全民公决的因素和全民公决这种政治形式对欧洲一体化的影响。 一、全民公决与议会表决的比较 “公民投票”(referendum)意为对拟通过或已通过的法案和重大事务进行直接的公民投票表决，是直接民主的一种形式。公民投票可分为国家层次和地方层次。本文所讨论的“全民公决”指的是国家层次的公民投票。 现代的民主政体一般都是代议制政体。这就导致了公民只有在选举日才是国家的主人。全民公决则是对选举这种间接民主形式的一种补充。全民公决主要用于国家的重大事务，这些事务一般都相当敏感，需要由全体公民亲自作出决断。因此，全民公决具有议决关系国家大政方针和赋予决策以合法性的功能。 公民投票作为民主国家经常采用的决定重大政策的方式，在国际上屡见不鲜。很多国家经常通过公民投票解决最敏感的议题。意大利在1946年就曾举行公民投票，决定废除王国，成立意大利共和国。加拿大的魁北克在1995年，针对是否要脱离加拿大而独立建国曾经举行公民投票，主张统一的票数仅以微差超过主张独立的票数，加拿大侥幸避免了国家分裂的危险。东帝汶1999年通过公民投票决定脱离印度尼西亚并独立建国。澳大利亚也在1999年就是否改为共和政体举行了公民投票，结果54%的投票者赞成维持现行的以英国女王为国家元首的君主制度。法国在2000年举行了把总统任期由七年改为五年的全民公决。欧洲的瑞士也许是进行公民投票以实现直接民主权利最频繁的国家，针对是否加入联合国就曾举行过三次公民投票，只是在2002年3月的第三次投票中，加入联合国的提议才获得超过半数的民众的支持，瑞士才得以向联合国提出加入的申请。 由此可见，公民投票是各民主国家的一项广泛的政治实践。在不少国家，还有不少人士和团体在推动公民投票的实施。他们认为政治人物长久以来不受约束，经常无视社会大众的利益而只关心党派与个人的利益，他们希望推动公民投票，提供公民节制政治人物的手段。 近年来，在欧盟深化一体化和欧盟扩大的过程中，不少国家也纷纷采用公民投票的方式决定对欧盟的政策。对欧洲一体化的重大条约采用何种批准方式，既与各国的法律制度有关，也与各国政府的政治选择有关。欧盟各国有的采用议会表决，有些采用全民公决，还有的采用议会表决和全民公决混合的方式。有的国家的法律制度明确要求在涉及宪法性问题上，必须通过全民公决做出决定，这被称为“强制性公决”(mandatory referendum)，比如丹麦和爱尔兰。有的国家的法律制度则排斥全民公决，如德国。由于纳粹的经历，德国宪法对全民公决施加了限制，以避免全民公决为民粹势力所利用①。因此，在修改宪法之前，德国不可能采用全民公决。 但是，大多数国家的法律制度并无对在何种情况下采用全民公决的明确规定。这样，是否采用全民公决，就是一个政治选择问题。在一国政府进行选择的时候，可能会受到本国政治传统的影响，也受到当时政治形势的影响。比如法国，比较习惯于采用全民公决这种方式。全民公决在法国的政治生活中扮演了非常重要的角色。1958年，正是全民公决批准了戴高乐主持制定的新宪法，从而改变了法国的政治制度，开辟了法兰西第五共和国的时代，促成了戴高乐主义的兴起。而1969年也正是因为全民公决否决了戴高乐提出的政体改革建议，戴高乐才被迫宣布辞职。2000年也是通过全民公决，法国对宪法进行修改缩短了总统任期。在欧洲一体化的问题上，法国也曾经在1992年9月以全民公决的方式批准马斯特里赫特条约。尽管当时仅以51%的微弱多数批准了该条约，但是法国的全民公决是在丹麦全民公决否决马约之后举行的，因此当时的法国实际上是拯救了马约。但是2005年，法国全民公决却起了相反作用，它不是扮演了一个拯救者的角色，而是扮演了一个危机制造者的角色。 与全民公决相对应的，是议会表决。议会应该是民意的代表和体现，然而对于同样的问题，议会的表决结果有时与全民公决的结果却大相径庭。以欧盟宪法而论，在选择议会表决方式批准的12个国家中，全部通过该条约，但是在以全民公决批准的四个国家中，就有两个国家否决。即使是议会表决和全民表决都通过的国家，两种表决的结果也存在很大的差异，议会赞同欧盟宪法的比率远远大于民众的支持率。比如在西班牙，全民公决是以76.7%通过欧盟宪法的，而众议院的表决结果是340票中以319票通过，比率为93.8%，相差17个百分点。如果以议会表决，那么欧盟宪法几乎肯定会在每一个国家都顺利通过。因为在欧盟宪法的制定过程中，各国议会就是重要的参与者。没有各国议会的同意，欧盟宪法也是不会出台的。即使在全民公决否决了欧盟宪法的法国和荷兰，如果选择的是议会表决的方式，恐怕其结果也会是通过。这就说明，议会并不能完整、准确地代表民意，而往往存在着较大的偏差。那么议会表决和全民公决这两种方式哪一种更合理呢？对此，有两种不同的看法。
