【中图分类号】D80 【文献标识码】A 【文章编号】1006-9550(2010)01-0084-13 当前的世界局势对于一个主权国家来说，其被“攻城略地”的威胁正在减弱，但是各种非传统安全威胁反而显得更加复杂，问题更加棘手。这种威胁不但来自传统的国家与国家之间的竞争，同时也来自人为或自然造成的对各种平衡的破坏，且往往带有跨国性和全球性。如何有效地应对传统安全与非传统安全相互交织并日益错综复杂的威胁？这是目前摆在绝大多数国家、地区乃至国际社会的严重挑战。未来的安全保障将不可能单纯依靠国家政府的提供，而需要新的、更灵活的、切合实际的治理模式来提供保障。本文从非传统安全能力建设的视角来探讨“安全治理(security governance)”的新范式。通过梳理安全治理的理论演进，分析安全治理的能力特性以及对安全治理不同模式——欧洲、拉丁美洲以及东盟——进行比较，力求探讨具有中国特色的安全治理模式。 一 安全治理概念及其理论脉络 “安全治理”概念是“安全”与“治理”两个范畴的组合，它不仅反映了安全管理需要运用治理理论的新现实，而且表明了安全内涵的扩展与安全理论的提升。要透彻地理解什么是“安全治理”，有必要分别梳理“安全”与“治理”的各自内涵以及两者彼此相互结合的状况，这样方能揭示安全治理理论现实存在的必要性。 （一）安全：从“传统”到“非传统” 全球化进程的加深以及冷战的结束导致了国际社会“安全场域”①的重组：一方面，国际关系中最大的安全困境（两个超级大国对峙与竞争的局面）终止了；另一方面，显得更为复杂和难以应对的新威胁（如生态与环境的破坏、移民问题、恐怖主义、跨国犯罪等）日益凸显。换句话说，后冷战时期围绕主权安全且与军事、政治和外交直接相关的传统安全威胁日趋减弱，而与人的安全、社会安全、全球安全相关的非传统安全威胁不断扩大。这既带来了国际关系的新挑战，也产生了国家间交往的新政治空间。 对安全内涵的扩大和安全概念的“再定义”始于20世纪70～80年代。②冷战期间，安全研究基本和战略研究相等同、与和平研究相对应，其研究范围还是比较特定和狭隘的。“安全威胁”一直被理解为是外来的、特别是军事的威胁，因而安全研究的本质也就局限于如何有效地运用战略性手段来应对军事冲突和战争的爆发，这就是学界称做的“狭隘的或传统的安全研究”。这是一种典型的国家中心主义的、在冷战两极架构主导下以权力为导向的“对抗与控制”相结合的安全模式。 相比之下，非传统安全可以描述为一种安全问题的“非传统”景象，如恐怖主义、生态破坏、民族分裂与冲突、跨国犯罪、认同危机等，其威胁涉及的范围超越了军事和战争的领域，波及层次也跨越了国家层面（上至跨区域乃至全球、下到国内的社区乃至个人）。此外，威胁的来源呈现多样化趋势，新出现的安全事件明显带有特殊的社会复杂性，其威胁的人为性因素越来越占主要方面，宗教、文化、心理等认同因素成为安全的重要变量。如果说传统的安全威胁往往被看成是一种“客观上”存在的外来军事威胁的话，那么非传统安全则可被视为：它不仅仅是“客观”存在的，也是“主观”感受的，更是一种“主体间”互动的复杂过程。③这类威胁在全球化时代常常不同于传统安全威胁，更带有隐蔽性、不确定性、突发性等特点；其形态更难摸清、威胁波及的边界更难确定、其活动规律也更难把握。 可见，传统的国际关系和国际战略已经“无法充分解释非传统安全现象”，我们需要“新的研究范式和思考角度”。④非传统安全威胁的凸显要求我们构建新的安全理念、认知以及管理模式，努力实现安全的革命。安全治理就是在这一安全环境的变化下为探索新的安全维护途径而把治理理论运用到安全领域的尝试。 （二）从“治理”到“安全治理” 治理尤其是全球治理的观念和目标早在19世纪后期就已经出现，但是它能自成理论框架得以发展还是在20世纪80年代后期，尤其是冷战结束后。可以说，治理理论的出现体现了全球化给国际社会和人类政治生活带来的重大变革。20世纪90年代以后，治理理论被广泛应用于各个领域，相应出现了像“环境治理”、“国际金融治理”这样的概念。全球治理理论的创始人之一詹姆斯·罗西瑙(James Rosenau)提出“没有统治的治理”的观念。他指出，治理与统治不同，是一种有共同的目标支持的活动，这种管理活动的主体未必是政府，也未必一定要依靠国家的强制力量；因而，与政府的统治相比，治理的内涵更丰富，它是一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。⑤另一位著名的治理理论专家让－皮埃尔·戈丹(Jean-Pierre Gaudin)也非常强调治理区别于统治的内涵。他认为“治理从头起便需要区别于传统的政府统治概念”。⑥ 治理不同于统治的主要特性有：第一，从主体结构的构成看，统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是政府机构，也可以是非政府的公共机构、私人机构、或公共机构与私人机构的组合。治理同时也是体现强制、自愿以及强制与自愿相结合的多种形式的合作。第二，从权力运行的向度看，在管理过程中，如果说政府统治的权力运行是一种自上而下方式的话，那么治理则是一个上下互动方式的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。第三，从管理涉及的范围看，不同于政府统治局限于民族国家范围，治理所涉及的对象则要宽泛得多，治理的范围可以超越领土界限形成超国家的方式。第四，从权威形成的基础看，治理的权威除了法规命令之外，它更源于公民的认同和共识，带有自愿的、广泛参与的性质。可见，治理是一种以协调而非控制为基础的政治管理过程。治理不是一种静态的制度，而是持续的互动；其参与者既涉及公共部门，也包括私人部门。⑦
