大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，是国际社会面临的重大安全威胁之一。为应对和治理这一安全威胁，国际社会建立了一系列的国际机制。这些国际机制既包括核不扩散条约、化学武器公约和生物武器公约等有国际法约束力的正式国际机制，也包括一些没有国际法约束力的非正式国际机制。核供应国集团、澳大利亚集团和导弹技术控制机制等多边出口控制机制①就属于后一类在国际法上不具有法律约束力的非正式国际机制。②关于多边出口控制机制，已有的文献主要从外部挑战、机制缺陷和机制改革等方面进行了分析，③但在分析过程中却没有关注到机制的非正式性与机制缺陷的内在联系。本文试图从机制非正式性的角度，分析多边出口控制机制的局限和困境。 一、机制遵守行为的非约束性 在多边出口控制机制的成员国之间，仅存在着一种没有法律约束力的保证型的承诺关系，各成员国对特定敏感物项是否发放出口许可是在其“国家自由裁量权”的基础上决定。在非正式的制度安排下，成员国对机制规定的遵守行为是一种以政治或道德承诺来维系的“主权性权利”(sovereign right)，而不是一种国际法义务。机制遵守行为的非约束性，使各成员国在对某种敏感物项是否发放出口许可的问题上常常出现不相一致的情况。多边出口控制机制的某个成员国政府根据机制规定拒绝发放某种控制物项的出口许可，而其他某个成员国政府却可能违反机制规定批准该控制物项的转让。尽管多边出口控制机制制定了“互不损害政策”来避免这一情况的出现，但由于这一政策本身也并不对成员国构成国际法义务，成员国是否执行这一政策也是在“国家自由裁量权”的基础上决定，其实际的作用就变得极其有限。在非正式的制度安排下，机制成员国的政府决策者往往会出于规模经济效益或外交政策利益的考虑，以机制赋予的“国家自由裁量权”做出不遵守机制规定的政策选择。 （一）规模经济效益 多边出口控制机制所控制的军民两用物品大多属于资本密集型和技术密集型产品，④这些产品具有固定资本投入大、技术研发成本高的特点，其生产具有规模经济效益，即随着产量的增加，分摊到单位产品上的平均成本将不断降低。⑤如果生产这些产品的企业只有少量的市场需求，其平均生产成本就会很高，产品就只能以较高的价格出售，从而导致市场需求进一步缩小。这就会极大地限制企业的壮大和发展，甚至可能出现无法收回固定资本投入和技术研发成本的局面。如果生产这些产品的企业获得足够的市场需求支持，其单位产品的生产成本就会降低，产品就可以用低廉的价格争得更多的市场需求，从而实现规模经济效益，使企业不断发展和壮大。这些资本密集型和技术密集型的军民两用品产业作为国家科技和经济实力的体现，推动着社会整体生产力的进步，同时又为国防工业提供直接的技术和武器部件支持，因而具有重要的战略意义。由于这些战略性产业具有规模经济效益，一国政府会采取各种政策手段（包括经济手段、行政手段等）扶持本国的战略性产业，使其获得规模经济效益，从而促进这些产业的发展。 多边出口控制机制规定其成员国企业对军民两用品实施出口控制，这使军民两用品企业的海外市场受到限制。受限制的海外市场对于不同国家来说意义不同。对于国内市场庞大的国家来说，其意义明显小于国内市场狭小的国家。对于前者来说，即使没有海外市场，国内市场也可能满足企业的规模经济需求，大量的生产导致单位成本下降和销售量上升，从而使收益大于成本，使企业盈利；而对于后者来说，如果不利用海外市场，狭小的国内市场就使企业难以发挥规模经济效益，生产规模小导致单位成本增高和销售量萎缩，从而出现亏本甚至生存问题。⑥因此，对于国内市场狭小的机制成员国来说，政府如果遵守机制规定，对军民两用品实施严格的出口控制政策，就会影响这些战略性产业的生存和发展。面临这一情况，国内市场狭小的机制成员国可以采取两种政策手段来扶持这些战略性产业：一是直接提供经济补贴；二是不遵守机制规定，放松出口控制政策。前一种政策手段在政府有限的财政能力限制下难以长期维持；后一种政策手段则可能对安全利益造成损害。从安全利益的角度看，成员国不遵守机制规定的政策不会被轻易采用。但如果某项军民两用品的进口国与机制成员国的安全关系不明确，或者并不构成直接而紧迫的安全威胁，机制成员国政府就会出于战略产业发展的需要，做出不遵守机制规定、放松出口控制的政策选择。 在多边出口控制机制的成员国中，欧洲国家由于国内市场狭小，其军民两用品产业对海外市场具有较高的依赖性。出于扶持战略性产业的考虑，欧洲国家政府在本国企业向与本国安全关系不明确的国家转让敏感控制物项时，有时就违反机制规定，对本国企业发放出口许可。比如，20世纪80年代，为促进本国核电产业的发展，法国在多边出口控制机制的遵守上就曾出现一连串的不良记录。在对许多与本国安全关系不明确的国家出口核材料和核技术的过程中，法国政府没有按照机制规定实施全面安全保障。这包括向以色列转让迪莫纳核反应堆和再处理工厂，为巴基斯坦和韩国建造后处理工厂，向南非转让核电反应堆和核燃料，在美国停止对印度的核燃料供给后向其提供核燃料，在海湾战争前向伊拉克提供奥希拉克反应堆和武器级核燃料，向巴基斯坦出口锆(Zirconium)和专用特殊钢材及向以色列、印度和巴基斯坦转让核电反应堆等。⑦德国政府也因照顾本国企业的发展需要而在1988年至1989年被揭露出数起不遵守核供应国集团的机制规定的丑闻：在没有全面安全保障的情况下，向伊拉克、印度和巴基斯坦转让后处理工厂和重水等关键材料和部件。在美国和英国的强烈抗议下，德国议会对这几起核出口进行了调查。调查结果显示，德国并不缺乏核出口控制的规章制度，但政府官员出于对本国企业的同情而没有认真执行。⑧再比如，在海湾战争爆发之前，欧洲国家与伊拉克的安全关系尚不明确期间，许多欧洲国家没有遵守多边出口控制机制的规定，批准了本国企业向伊拉克转让可用于制造大规模杀伤性武器的两用技术和物品。根据有关报道，有86家德国公司、18家英国公司和17家法国公司在得到本国政府的出口许可后，向伊拉克转让可用于生产化学武器的两用技术。有来自24个国家的企业与伊拉克进行了240项有助于伊拉克导弹和核武器计划的两用物品和技术交易。大部分西欧国家都曾对本国公司发放了出口许可，使其参与了这些交易，英国甚至在1990年7月仍然没有遵守多边出口控制机制的规定，批准了有助于伊拉克发展导弹和核设施的两用物项转让。⑨
