美欧气候变化政策的比较分析

      ［中图分类号］D81 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-1755(2009)06-0019-25

      美欧气候变化政策随着后京都时代的接近而不断向前推进。奥巴马政府希望把发展清洁能源的环保政策和经济复兴计划结合在一起，使美国重新掌握国际气候政治的领导权。欧盟主张通过设置具体的减排目标，继续使用京都模式来展示其领导力。美欧的分歧主要是“碳资本主义”和“生态资本主义”两种不同资本主义发展模式的竞争，而两者的碰撞会在未来的国际谈判中产生分歧甚至引发冲突。同时，由于全球气候治理的自主性降低了外交谈判的意义，美欧间的冲突是不易调和的。

      一、美国气候政策变化及其延续性

      作为世界上最大的温室气体排放国（排放总量占全球1/4），美国在应对全球变暖行动中的作用不容忽视。不管是从克林顿政府相对繁荣的环境外交时期，还是小布什退出《京都议定书》的强硬政策，到现在奥巴马宣称美国要积极参与《京都议定书》的谈判，回顾美国国内针对气候变化而制定的相关政策对于把握未来美国的政策意向具有重要作用。

      1997年7月25日美国参议院以95比0的赞成票通过的伯瑞德—海格尔决议(Byrd-Hagel Resolution)给美国气候政策的立场和方向奠定了基调。该决议的核心内容是，在以下任何一种情况下，美国不得签署任何与1992年《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）有关的议定书：一是《公约》的发展中国家缔约方不同时承诺承担限制或者减少温室气体排放义务，却要求美国等发达国家缔约方承诺承担限制或者减少温室气体排放义务的；二是签署该议定书或协定将会严重危害美国经济。①这成为美国历届政府制定气候变化政策的纲领性文件。②克林顿政府时期，美国的环境外交有很大推进，但克林顿的这些工作基本上是绕过参议院进行的，比如虽然克林顿政府签署了《京都议定书》，但《京都议定书》并没有被送到参议院批准以使其对美国产生约束力。小布什一上任，就采取了保守的环境政策，对《京都议定书》和其所带来的国际合作采取消极态度。小布什曾经表示“反对《京都议定书》，因为它把世界上80%的人口，包括人口大户，如中国和印度，排除在减排义务之外，这将给美国经济带来严重的危害。”③2001年3月28日，小布什政府宣布退出《京都协议书》，理由是现有的科学研究没有明确证实气候变化的危害和导致气候变化的根源，而且如果美国履行了《京都议定书》，美国会遭受到工厂倒闭、工人失业、消费品价格上涨等负面影响。

      

      奥巴马在选举前就反复强调发展可再生能源的重要性，并认为如果美国现在就采取相关行动，将催生一个全新的产业，并为美国创造数百万个就业岗位。④由此可见，奥巴马新政的目的是通过绿色经济拉动美国经济复苏，保障能源安全，同时重新树立美国在气候政治中的领导形象。具体看来，奥巴马的环境政策包括以下几方面：在美国国内，政府将着手建立一个以市场为基础的“总量控制与排放贸易”(Cap-and-trade)机制，以拍卖方式分配全部排放额，即要求将所有污染责任都上市拍卖，所有企业都必须通过竞标获得对其生产所致的二氧化碳的排放权，同时将部分拍卖所得用于提高能效和发展清洁能源等投资。⑤

      虽然奥巴马政府表示将积极参与应对气候变化的行动，“要让美国回到谈判桌前”，但是对于奥巴马实质的环境政策不能抱有太大的希望。原因在于公共政策的延续性，政府的政策方案很少被终止，即使是在政策评估的时候被发现产生了负面的后果甚至该政策是严重错误的。根据托马斯·戴伊的解释，政府政策能够延续下去的最常见的原因是，政策方案的有限收益集中于一群规模很小但组织良好的“选民”手中，而这些政策方案的巨大成本却由规模庞大的、毫无组织而又不太知情的大众来分担，成本分散导致个人不愿意因为承担了极小的一点成本而花费时间、精力和金钱去反对受益者对该项政策的支持。另一方面，官僚机构的工作依赖于政策的延续性，立法系统包括国会和州议会的委员会制度和权力的分散化、互投赞成票，也造成了现行政策和方案的延续，而不是集中于从整体上对政策的价值进行评判。⑥（见表1）

      二、欧盟气候变化政策

      自20世纪80年代以来，欧盟作为世界公认的遏制气候变化的倡导者，不仅在理论研究、政策设计等方面扮演了积极的角色，而且不断地将这些理念投入到具体的实践中，并与各国开展长期的沟通与合作。欧盟在关于气候变化的国际谈判中占据着主导地位，不断深化的欧盟气候变化政策将对未来的国际谈判和世界经济产生深远的影响。

      图1 欧盟十五国到2012年的减排量：与1990年排放量相比

      

      数据来源：Burden-sharing Agreement of the EU，http://www.climnet.org/resources/euburden.htm.