美国对外政策精英集团由政府精英、经济精英和知识精英三部分组成，在政府、公司和思想库三类组织中行使国家、市场和社会的功能，这三类精英群体共同制定和确立了美国的对外政策。作为对外政策最终决策者的政府精英，由于相似的教育背景、共同的安全和外交经历，日益形成了排他性的圈子。美国大公司或者跨国公司在国内具有深厚的组织基础和权力资源，在独立或半独立于国家的公司间具有私人权威，成为对外政策的推手，深刻影响和塑造着美国的对外政策。知识精英不仅在思想库作为倒卖观念的职业好手影响着日后的决策进程，而且随着思想库与政党、政界背景联系的日趋强化，政策的执行权也实质性地落入了知识精英的手中。思想库作为对外政策精英权力链的重要一环，通过形成对外政策观念，储备和输送对外政策精英，在对外政策中的影响力日益凸显。 一、政府精英 对外政策作为国家的对外行为，首先是由政府精英制定的。就美国政府而言，白宫和行政机构的外交政策精英在国际政治舞台上代表着美国，制定着美国的对外政策。将美国政府对外政策精英定义为行政当局的外交政策精英，并不是否认国会参众议员的角色和地位。美国宪法规定了政府间权力的分享与制衡，就对外政策和国家安全战略来讲，行政执行机构——总统和国家安全团队与对外政策团队是对外政策的领导者和制定者；美国国会作为立法机构和代议机构，是国内党派政治、地方政治、各种政治团体、利益集团在国家政治舞台的角力场，作为美国国内社会与对外政策精英之间的“传送带”，将国内各种政治利益和观念的诉求贯彻到对外政策中。 美国对外精英集团的兴起，源于1947年美国国家安全法案的立法。该法为当代美国对外政策机构的建立奠定了基础。国家安全委员会、国防部、中央情报局等国家安全、情报机构的相继建立，与国务院一起构成了美国对外政策和国家安全的主要机构。当然，由于美国联邦行政机构庞大，财政部、农业部、商务部、国土安全部、能源部等部门都直接或间接参与对外政策进程。随着对外政策和国内政策界限的逐渐模糊，传统安全与非传统安全、低级政策与高级政策难以截然分开，将会有更多行政部门卷入对外政策和国家安全领域。更多行政部门在与传统对外政策机构分权的同时，也加强了总统和国家安全委员会的地位，总统越来越依靠国家安全事务助理及其工作班子管理以白宫为中心的对外政策程序。外交政策精英的权力不仅来源于国家安全委员会、国务院和国防部等法定组织的制度授权，也因为精英之间紧凑的“社会学”关系而传承——相似的教育背景和共同的安全、外交工作仕途，使精英之间门徒相传，衣钵相承，在一定程度上形成了“自我永存”的外交政策精英圈。 (一)相似的教育背景。从战后美国的国家安全事务助理、国务卿和国防部长的教育背景看，他们大多出自哈佛、耶鲁、普林斯顿、哥伦比亚、康奈尔、宾夕法尼亚、乔治城等大学，以及海军学院、西点军校等军事、外交专业的“常青藤”院校。同校、同级、同门、共同的大学社团等各种共同关系使得精英们在投身政策规划之前就相互熟识，也为未来相互政治支援埋下了伏笔。乔治·邦迪、哈里曼和洛维特同是耶鲁骷髅会的成员；艾奇逊和哈里曼同是耶鲁划船队队员；拉姆斯菲尔德和卡路西则是普林斯顿大学的室友与摔跤队友，卡路西是拉姆斯菲尔德的政治引路人，两人都走向了国防部长高位。基辛格和布热津斯基是哈佛前后届(第52、53届博士)同窗，师出同门，同是美国著名历史学家威廉姆·伊里亚特的门生。伊里亚特曾是罗斯福智囊团成员、战时生产部副主任，冷战期间历任杜鲁门、艾森豪威尔、尼克松、肯尼迪、约翰逊等六位总统的外交和安全顾问。随后，布热津斯基也将哈佛大学的同事亨廷顿招募，出任卡特时期国家安全委员会政策计划处主任要职。 (二)共同的外交安全经历。放眼冷战后美国国家安全顾问、国务卿和国防部长在政府的工作经历，可以看出这些精英很早就供职于国家安全委员会、国务院或者国防部等部门，有的还在不同的部门得到历练，具有丰厚的政治资本。如盖茨先后担任过国家安全事务副助理、中情局长和国防部长的职务。这一现象在内阁次职级精英中也同样存在，如执笔国家安全委员会NSC—68文件的尼采，先后在国务院(杜鲁门时期，政策规划处主任)、海军部(肯尼迪时期，部长)和国防部(约翰逊时期，副部长)任过职；沃尔福威茨先后任助理国防部长帮办(卡特时期)、国务院政策规划处主任、负责亚太事务的助理国务卿(里根时期)、国防次长(老布什时期)和国防部副部长(小布什时期)等等。 (三)四个关键人物。二战期间担当陆军部长的史汀生和担任海军部长的弗雷斯特是战后美国外交精英集团的奠基人。史汀生在担任罗斯福政府陆军部长期间，将同是耶鲁骷髅会成员的洛维特、哈维·邦迪(乔治·邦迪的父亲)以及哈佛的罗伯特·帕特森、麦克罗伊招致麾下，充当其顾问和助理。弗雷斯特则招募了以前在迪龙里德公司的同事尼采和德雷普，他也是凯南的政治“施主”。凯南署名X的《苏联行为的根源》一文即是应弗雷斯特的要求而作，也正是在弗雷斯特的推动下，马歇尔启用了凯南担任政策规划处的主任要职。①史汀生和弗雷斯特所招募的对外政策精英，与罗斯福战时内阁的同事艾奇逊、杜勒斯等成为美国冷战国家安全战略的主要设计者。这些精英的助手和门徒，诸如腊斯克、罗斯托、乔治·邦迪则延续了上一代所设计的冷战框架。②
