中图分类号：D923；D971.3 文献标识码：A 文章编号：1008－7095（2010）04－0021－06 2010年1月29日国务院法制办向公众公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）不仅预示着“拆迁”这一概念即将成为历史，而且对以往征收制度中的诸多问题作出了新的规定。其中，对公共利益的具体规定成为一大亮点。然而这一规定能否真正起到明确公共利益的目的，使其真正发挥限制权力滥用的作用，仍值得进一步考证。我们有必要对“公共利益”进行透彻分析，并以美国在其财产征收制度中对公共用途的规定与实践为鉴，结合我国基本国情，为我国财产征收中公共利益的界定和程序保障提供有益借鉴。 一、对公共利益内涵理解的矫正 利益作为人类一切经济活动的最终目的，赋予了以人类经济活动为中心的所有社会活动以指向性。任何思想和制度都是从一定的利益出发，建立在现实利益基础之上并为利益服务的。[1]公共利益作为利益的一种，已成为法治所追求的基本目标[2]，也是政府行政行为的目的所在。学界对公共利益的内涵也已展开了深入的研究，并一致认为公共利益是一个不确定的法律概念，但由于公共利益的内涵极其抽象，学者们对其界定莫衷一是。公共利益一般可分为绝对公共利益和相对公共利益：绝对公共利益系指任一国家都存在的、并经社会广泛承认的、独立于社会和国家现时政策之外的社会利益，如国防设施、国民健康等，具有相对稳定性特点；相对公共利益是根据社会不同的发展阶段，经由政府和公众选择的，符合社会、国家急需原则的阶段性重要利益，如经济危机时，发展经济就是公共利益。[3]但这种分类也非绝对，仍然需要联系实际。为了更清楚地理解财产征收制度中的公共利益，有必要对与其相联系的几个概念进行区分。 1.公共利益和政府利益 在古典自然法学家卢梭看来，国家和政府是在以社会契约和社会公意为基础产生的，这也正是国家和政府权力合法性的基本前提。[4]19可见，政府是公共利益的代表者，但同时也是其维护者，在相关的利益中，政府利益与公共利益联系最为密切与规范、也最为严格。[5]尽管如此，公共利益与政府利益仍是严格区别的两组概念。从政治角度讲，政府没有自身利益，政府利益与公共利益是一致的。[6]但这并不能说明政府利益就等同于公共利益，当政府利益超出了公共利益，政府利益就表现为政府缺陷或功能限度。[5]政府将视自身利益为公共利益，并依照自身利益来衡量公共利益，必然损害其他主体的利益。当然，这并不是说要否认政府利益，只是需要通过对政府利益的理顺、约束和规范，使之与公共利益趋于一致。 2.公共利益和个人利益 从功利主义的角度看，公共利益是实现个人利益之和的最大化。[2]但在行政执法中，当个人利益与公共利益产生冲突时，该如何取舍？这是个较难回答的问题。公共利益是相对于个人利益而言的，不具有完全的独立性，必须是能够还原为个人利益的公共利益才是真实的。通常情况下，公共利益具有普遍性，包含在个人利益之中，反映了个人利益之间最一般的、带有共性的利益，能够与大多数人的利益保持一致。但有时也存在公共利益与个人利益的冲突。这种冲突的存在恰恰是为了实现更多的个人利益，通过大多数人的幸福来实现社会的幸福。然而，这并不意味着冲突中的个人利益就要向公共利益作出牺牲，这样也是有失公平的。因此，法律必须通过制度的安排合理地补偿个人利益受损者，实现社会的实质公平。 综上，公共利益的实现虽然满足了大多数人的利益，但仍可能存在对少数人的损害，而且，公共利益作为政府权力的合法来源，需要通过政府的行为来实现，政府就极有可能因追求自身利益而损害公共利益。因此，为达到利益的平衡，实现法治的基本目标——公共利益，法律应当明确公共利益对权力的限制功能，通过明确其认定标准、规范其认定程序、限制政府对权力的滥用，保障政府权力的有效行使，并通过规定合理的补偿程序，实现社会的实质公平。 二、美国财产征收制度中的公共用途 在美国，联邦、州和地方政府享有通过国家征收的方法，不顾所有人的反对而取得私有财产用于公共用途的天然权力。[7]直至20世纪中期，由于国家征收比较少见，且征收的土地大都限于如兴建军事基地、公路、学校等纯政府性质的用途，因此，对此行为并没有争议。但近几十年来，国家征收的用途范围扩大到诸如旧城改造、商业开发等新领域的行为引起了激烈的争议。争议又进一步集中于美国《宪法》该如何限制这种权力。美国《宪法》第五修正案的征收条款便是限制联邦政府这一权力的，该条款规定“未经合理赔偿，不得征收私人财产用于公共用途”，其中“公共用途”便是限制条件之一。 1.美国“公共用途”的认定标准 在美国，对“公共用途”的判定经历了“实际使用”标准与“公共目的”标准两个阶段。“实际使用”标准要求被征收财产为公众所实际使用或有权实际使用，“公共目的”标准则与公共利益相当。美国独立战争时期受洛克的自然权利理论影响，财产权神圣不可侵犯深入人心，法院采用“实际使用”标准。然而，20世纪30年代经济大萧条后，以伯曼诉派克案与夏威夷州住宅署诉米德基夫案为标志，美国法院转而采用“公共目的”的标准，即只要是为了合法的公共目的而征收财产就属于公共用途[7]1。但在随后影响更为深远的康涅狄格州的克罗诉新伦敦市案（Kelo v.City of New London）中，法院虽仍然采用了“公共目的”的标准，认为以创造就业、增加税收、造福社区为目的的经济发展计划可成为征收所有人的住宅的理由。但该案激起了全国范围内的争论，遭到了强烈的反对，导致美国绝大多数州在立法中明确从“公共用途”的范畴中排除了以经济发展、创造就业、增加税收为主要目的的征收，佛罗里达、北达科他、内华达、犹他和新墨西哥等五个州在立法中对征收权作出了更为严格的限制——禁止以经济发展、改造贫民窟为目的的征收。[8]7可以说，克罗案标志着“公共用途”将转向新的判断标准。归纳这些典型案例在审理中带有共性的认定标准，主要包括以下五点：第一，受益对象标准，即公共利益的非排他性，也就是禁止特定人在征收中牟取私利，也禁止某一特定方以牺牲另一特定方的利益为代价而得利；第二，私益程度标准，即禁止以公共利益为附带的或为借口，有私人推动征收或私人从中获利；第三，公益效果标准，即只要征收直接服务于公共或直接满足了公共利益的需要，则财产是否转移给私人并不重要；第四，情景必要性标准，该标准旨在防止出于个人专断而随意剥夺他人财产，只能是由于外部原因不得不利用他人土地的情况下，才可为公共目的征收私人财产；第五，利润分配准则，该准则意在避免征收成为权势者获利工具，为公共利益征收私人财产时，其利润的分配必须与严格意义上的公共物品分配保持一致。[9]由此可见，美国在判定“公共用途”的标准上或受思想观念或受经济发展的影响经历了不同的阶段，但在每个阶段都存在一些共性的标准指导实践。
