中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1009－3745（2010）03－0028－08 一、问题的提出 自2008年以来，山西省政府出台一系列规范性文件，对省内煤矿企业进行兼并重组，旨在强制中小煤矿企业出让或入股给大型煤矿，以此实现整个煤矿行业的规模化、机械化开采，从而在根本上改善上述问题。[1]这一改革（以下简称“山西煤改”事件）于2009年经媒体报道后，引起社会各界广泛讨论乃至争论，涉及了诸多社会问题，其中一个重要的法学问题是：公权力与私权利之间如何平衡。被强制兼并重组的企业皆具有合法资质，① 政府将它们强行兼并到其他企业的行为无疑损害了其合法拥有的采矿权与对厂房设备等生产资料所享有的所有权。但山西省政府宣称其兼并重组方案有公共利益追求：如减少矿难，保障人民生命财产安全，维护生态平衡等。② 在此，应当代表公共利益的公权力与私人财产权之间形成了紧张。一般而言，私权利如果与公共利益冲突，应当受到适当限制。这一点已经成为现代宪政国家共识，我国法律也有明确规定。③ 问题是这种限制可否由省级政府出台的规范性文件来规定？如果可以，那“合法财产受法律保护”会不会成为一句空话——因为法律界定的权利边界随时可能被非法律规则改变，法律势必被架空。但如果法律事事亲历亲为，对凡涉及限制权利的事项都予以保留（只能由法律规定），会不会压制地方政府应对复杂问题的处理能力并最终损害公共利益乃至私权利本身？ 不下放权力给政府乃至让政府放弃社会治理，民众无法获得高质量的公共产品与服务，将会积累民怨；但如果下放权力过多，乃至放纵政府，同样会积累民怨。好的制度应当在“放弃”与“放纵”之间，拿捏尺寸——既能让政府积极创新去应对社会治理问题的挑战，提供公共产品，增强国家竞争力；又能防止公权力滥用公共利益之名，充分保障公民权利。 作为可以平衡公权力与私权利冲突的一种制度设计，法律保留原则在我国已经建立，但因为过于粗糙而难以发挥作用。那么，法律保留原则应当如何构建、细化以便在放纵和放弃地方政府治理之间找到其中的黄金分割点？这既涉及到立法机关与行政机关之间的权力分配，同时也涉及到中央与地方的权力分配。“山西煤改”事件彰显了公权力与私权利之间的紧张以及平衡这种紧张的规则制定权背后的各种知识、利益考量及角力。本文将以“山西煤改”事件为引子和材料，在中国的现实与制度语境下，分析公权力、私权利与法律保留原则之间的关系，进而探讨：在公共利益与公民权利冲突的问题上，全国人大及其常委会、国务院与地方政府在规则制定上应当如何分工，法律保留原则应当如何有所为有所不为，从而实现各种正当价值的最佳平衡。 二、法律保留还是不保留？ 强制兼并重组（即强制中小煤矿企业出让或入股给政府划定的大型煤矿企业）是“山西煤改”中的一个核心举措，主要依据山西省政府出台的几部规范性文件。其对被兼并方的财产权造成了重大干预，实际上是对公权力与私权利边界的一次重新划定。这是否属于法律保留范围？又是否应当属于法律保留范围？要回答这两个问题，必须先清楚法律保留的制度逻辑与功能以及我国的相关法律保留性规定。 在中国的制度语境中，《立法法》第八条所确立的法律保留原则侧重于一种宪法意义上的法律保留，是指“社会生活中某些最重要的事项，只能由法律规定，其他任何法的规范都无权规定。”[2]换言之，这是一种立法保留，其强调的是对立法机关以外的其他国家机关“立规权”④ 的限制，不仅针对行政机关，还针对司法机关和地方权力机关等。[3]35但就保障公民权利、规范行政权的功能而言，两者并无实质性区别。⑤ 法律保留原则之所以被认为具有防范公权力入侵私权利的功能，主要理由有：首先，法律具有稳定性、普遍性，相比山西煤矿兼并重组方案所依据的煤改文件，其更能给人们一种稳定预期与平等保护。其次，法律制定主体是具有民意性质的立法机关，比行政权更可能尊重公民权利。再次，立法机关相对于置身改革当中的行政权而言，利益上更超然，规则制定也就更公正。而对于地方性改革而言，中央立法机关的立法，这种人权保障优势更明显，至少不存在地方保护主义的问题。 《立法法》第八条规定，国家主权、司法制度、以及对非国有财产的征收等十类事项必须法律保留。其中涉及规范公权力限制私人财产权的主要是第六款“对非国有财产的征收”。这一规定《物权法》第四十二条有更具体的表达：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”。依据上述法律规定，要判断“山西煤改”中政府的强制兼并重组行为是否属于法律保留范围，关键看其是否属于征收。征收，学界目前的通说是将其界定为“国家为了公共利益的需要而将私人所有的财产征归国有。”[4]251山西省政府对被兼并煤矿企业的财产权干预有些特别，他不是将这些企业的财产权直接收归国有，而是要求它们出让或入股给政府划定的三类大型煤矿企业。一类是国有煤矿企业，一类是民营煤矿企业，还有一类是混合所有制煤矿企业。[5]其中的现实考虑是，如果采取传统的国家征收模式，将中小煤矿企业的财产权先收归国有再出让给符合条件的大型煤矿企业，需要增加中间环节，征收补偿对山西省政府的财政而言压力也颇大，改革成本显然更高。要求企业之间的直接兼并重组则操作简便，改革成本大减。
