中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1000－5285（2010）04－0128－10 2009年杭州、辽阳等地政府公务用车制度的全面改革（以下简称车改），引起了各界极大关注，支持褒扬和高度评价者不少，但是在公众法治思维日益发达、对政府权力行为保留特定不信任的大环境下，对车改效果与影响的质疑不绝于耳也就不足为奇了。[1]车改一事众说纷纭，但是流转于车改实践与理论问题的公众目光并没有系统地留意改革背后关涉的宪法问题，很多人没有意识到，小小的车改所蕴含的宪政意义其实并不亚于许多宏观的政治法律体制改革，我们也许应该从宪政的某些视域对车改进行系统的考察。 一、积极意义：车改的宪政内涵 宪政的内涵历来是个聚讼纷纷的话题。“严格限定于宪法学的论域而言，传统的宪政主义中蕴含了权利保障原理……的内在规范要素”，[2]基于此，古典宪政思想的“突出主题在于设计一些政治制度来限制政治权力的行使”，[3]其功能的聚焦点在于尽可能地“保护社会个体权益不受彼此侵害，……同时最大限度地降低政府侵犯公民的几率”。[4]而现代社会政治、经济、文化的发展进一步拓宽了宪政的思想，即“宪政设计要求不仅要考虑国家，而且要考虑经济和社会”，特别是“如何最大限度地增进社会福利的问题”。[3]33由此兴起了新宪政主义思想，其内涵在于保证“民主政府既受到有效制约又能动进取——也就是说，既能积极促进社会福利，与此同时，又不陷入仅仅在其组织得最好的公民之间分配利益的专制之中”。[3]3综合古典宪政思想和新宪政思想考察，车改蕴含了若干在一定程度上反映控制权力、保障权利和能动进取等新旧宪政内涵的积极因素。 （一）主动推进车改并及时公开资讯彰显公权力自觉规范 相比其他形式的公权滥用，公车滥用确实不具有触及公众神经的明显且立即的危害性，而几乎所有的公权力部门都存在此类现象，所以有监督约束关系的权力部门之间亦心照不宣，对公权滥用的惩戒便也极少针对公车腐败，即使有，往往也只具象征意义。在这种大环境下，公众对公车腐败的现象已经麻木。因此，如果政府不进行一次次的车改，可能鲜有公众愿意再多花心思去关注或重提公车腐败之弊；而车改后如果政府不向公众公布相关资讯，公众将无从得知任何有价值的细节，甚至大多数人根本不会知道车改这件事本身。并且车改并不属于《政府信息公开条例》第10、11、12条所明确列举的公开事项，试图要求政府公开只能勉强适用第9条这一宽泛的原则性条款，而原则性条款最大的缺陷就在于适用和解释的任意性，依据该条款强制要求政府公开车改资讯存在一定的难度，政府的自由裁量权可以使其作相反解释。而有关政府恰恰在没有受到外界直接关注和显著压力的情况下，主动推进公车改革并及时地将相关资讯予以公开，寄望公众的监督，这表明了对传统权力运作理念的超越和对行政公开原则以及公民知情权和参政权的特别尊重。传统权力运作理念往往抵触公开原则，导致对公民知情权和参与权的漠视，但随着社会经济、政治、文化发展，公民个体自我价值的实现与公权力的关系日益密切，这种互为因果的密切关系促进了公民对影响社会政治、经济和文化发展的公共权力是否合法、正当地行使寄以更大的关注。[5]48国家在“从传统农业社会向现代工业社会的变革中，社会经济发展必然导致公民政治参与要求的增加”，[6]而伴随这个过程的是公民法治思维日益开化成熟，这些都会自然地引致公民对公权力盲信到抱有特定怀疑与警惕的转变，从而渴望了解与参与公共决策。因此，为了提高政府决策的公信力和认可度，现代政府权力运作再也不可能沿袭传统的秘密或半秘密模式。进行车改的政府对公众的知情和参与需求以及权力运作公开的必要性和必然性无疑有着超越传统的认识。主动公布相关资讯并接受质疑和监督，将使公众感到极大的尊重，进而提高民众对有关政府的信任感和认可度，由此今后该政府的权力运作将获得更高的实效性，这是依靠威权和强制所无法获得的。经验告诉我们，公权力的实效更多的是取决于公众的接受和社会的认可程度，而不是公权力背后隐藏的强大国家强制力。[5]49 所以，从车改相关资讯的主动及时公开中或许可以得出这样一种解读：车改并不是传统意义上政府进行自我宣传的“政治秀”，毕竟其在实质上触动了最主要的既得利益集团——政府领导层的利益，而车改恰恰需要有关政府及其组成部门的领导层支持与同意，方能形成最终决策并得到落实；车改是作为直接利益相关者的政府决策层在顺应法治化的大趋势下，对自身权力行为的自觉约束和规范，是公权组织内部权力监控的成功范例。从一定意义上说，车改折射出当下中国基层政府及其实际权力掌握者权力运作思维较高程度的法治化转向，是局部地区“先行法治化”进程的表现之一。 （二）有限程度上体现了民主参与和利益集团合作主义 车改的决策过程并不是依照传统决策模式由一把手直接拍板，或通过领导层会议议决，而是由领导层提议和引导，在政府内部广泛讨论、听取意见建议，最终在充分考虑各种意见建议的基础上形成决策，比较充分的贯彻了民主集中制的精神。参与其中的群体包括有权动用公车的领导层，一般公务员以及司机等，分别代表了不同的利益集团。虽然这种民主参与限于政府内部的直接利益相关者，参与的程度和范围有限，但这种有限程度的民主参与仍然反映了政府民主法治程度提高和政治运作成熟的若干讯息： 一是改变传统“一言堂”的威权式政府决策模式。昂格尔说过：“个体必定生活于某种共同体中，然而任何共同体都有压制个体的风险，使其接受该共同体所确认的合理或不合理的等级制度与支配关系。”[7]在官僚系统中，组织压制个体价值和需求的程度更加显著，个体往往必须无条件地服从组织的领导与安排，即使认为它不一定是合理的，也未必得到考虑，甚至根本无从申诉。进行车改的有关政府领导层并没有运用官僚共同体的权威直接推行车改，如果这样做了，或许会引发争议与抵触，但是个体成员仍然不得不接受和执行自己所从属的共同体的决议，毕竟在官僚共同体中，对个体服从的要求比在一般共同体中更为严格，个体服从整体的组织原则几乎是不可悖逆的，况且车改的决策又具有其合法性与正当性。取而代之的是对个体成员更为尊重的做法，以事先告知并征询意见建议的方式使代表不同利益集团的个体成员通过一定的内部民主机制了解车改决策的详细资讯，在心理上有所准备，从而尽可能地获得理解与支持，这在一定程度上意味着个体尤其是非领导层的个体以主人翁的角色民主参与共同体的决策过程，并借助民主参与的平台表达自己的诉愿，对于其中的非公务员群体如司机而言，也可视为其作为普通公民参政的过程。此种有限程度民主参与的决策机制使得传统政府决策过程中非领导职务公务员个体和非公务员个体几乎无从介入的境况大为改观，令个体成员都有“平等的机会通过担任公职影响政治决定的结果”，[8]42而不使政府“陷入仅仅在其组织得最好的个体之间分配利益的专制之中”，[3]39体现了一种权力运作的公平价值，如此形成的决策将比传统的少数人决策模式更科学，更具有民意基础。其附加效果是效率的促成，因为“效率的基础在于公共事务的具体承担者的积极性和创意，而民主程序为职员个人的主体性参与和自我实现提供了更大的余地”。[9]22
