中图分类号：D922.1文献标识码：A 文章编号：1673－0429（2010）04－0122－07 在当代多元社会中，民间组织是与政府、企业并列的三大支柱之一。作为民间社会的代表，民间组织具有不可替代的价值功用，既能有效弥补国家和市场的不足，又可以平衡多方利益和解决社会矛盾。近年来，我国民间组织得到了较快发展，据统计，截止2009年底，全国共有各类民间组织413660个。[1]遗憾的是，数量的急剧增长并未改变我国民间组织整体发展的滞后状态，其对政府的依赖程度较高，而社会自主程度较低，自主性、志愿性、非官方性等应有的典型特征还很欠缺。问题的根源之一在于现行的民间组织设立制度，严苛的设立条件与程序使民间组织面临“先天不足”的成长之困。基于此，本文首先从民间组织与政府、社会的关系出发，对中国民间组织的本质特点进行简要总结，继而对设立制度的现状进行了全面分析，揭示出目前存在的弊端和不利影响，并指出当前已具备完善民间组织设立制度的有利条件，最后提出了以结社自由的合理限制为原则，以单一许可登记制为制度模式，立足实际国情进行制度完善的相关建议。 一 民间组织是指由中国公民自愿组成的，不以营利为目的，主要开展公益性或互益性活动，独立于党政体系之外的，与宗教、政党、宗族无关的正式社会组织。这些组织中通常包括各种冠以“学会”、“研究会”、“协会”、“商会”、“促进会”、“联合会”等名称的会员制组织，以及包括基金会和各种民办学校、民办医院、民办社会福利设施等各类公益服务实体在内的非会员制组织。[2](1－2) 一般而言，“民间组织”一词与西方发达国家的“公民社会组织”（Civil Society Organization）和“非政府组织”（Non-Governmental Organization）等概念类似，属于独立于国家体系中的党政部门、市场体系中的企业等经营单位之外的公民社会部门或第三部门，都被用以概称在一定程度上具有非营利性、非官方性、自治性和志愿性特征的各种组织形式及其网络形态。但是，与西方语境下的公民社会组织和非政府组织相比，我国的民间组织具有明显的中国特色。[3] 改革开放前，我国在经济上实行单一公有制及计划经济体制，在政治上实行高度集权的国家社会一体化体制，根本没有民间组织生存的土壤。伴随着改革开放的进行，民间组织得到了一定的发展，但由于传统的政治和经济体制并未完全解体，中国社会还处在一个漫长的转型时期，民间组织并未享有完全和充分的独立发展空间，政府依然是民间组织发展的决定因素。[4](223)从现实状况看，目前存在着大量的准政府组织（如工商联、消费者协会）和大量的准企业组织（如提供收费服务的一些民办非企业单位），多数有影响力的民间组织都是由政府创建或者由原政府机构演变而来，最典型的例子是2001年国家经贸委所属国家内贸局、冶金局、建材局等国家局撤销，翻牌成立组建了相应的十大行业协会。这些民间组织依然处于官方和半官方的状态，扮演着“二政府”的角色，其活动方式和内在结构还沿袭着行政体制的特性，活动经费也由政府财政拨款，其领导也大多由退居二线的党政领导干部担任。政府也更多地把民间组织看成是国家治理的辅助性主体，经常将民间组织作为渗透和控制社会、沟通和掌握民意的便利工具进行对待，忽视和排斥民间组织作为“第三部门”的独立性和重要作用。更有甚者，一些民间组织一边利用自己的官方和半官方身份进行寻租，一边又利用自己的民间组织地位垄断性地获取社会资源。[5](14)从社会内部角度看，这些官方和半官方的民间组织并不是真正独立的社会主体，依然还在扮演传统的管理者而不是服务者的角色，并没有发挥出自身应有的社会服务、社会参与、社会整合、社会动员的作用，无法成为公共利益和多数民众的代表，离广大社会公众的期待相距甚远，更未能对民间社会的发展和公民社会的培育产生较为明显的推动作用。 与上述受政府严格控制和大力支持的官方和半官方民间组织截然不同的是，大量在社会中自我产生成长、具有深厚社会自治基础的民间组织却被官方排除在法律认可之外。由于民间组织设立制度的过高门槛，生于民间的大部分民间组织不能通过正式的设立登记取得合法身份，更无法合法地获取官方与公共资源的支持。这就造成一种极为反常且尴尬的情况，在民间组织这个数量庞大、情况复杂的组织体系中，具有合法地位的官方和半官方民间组织“一家独大”，依靠公权力的大力支持和各种政策优势掌控着绝对的话语权和主流资源；大多数草根民间组织虽然具有现代公民社会组织所具有的自主性、独立性、开放性、多元性等特征，但却身处“先天不足”、“后天乏力”的政策环境，其成长发育都异常艰难，发挥作用的能力和空间十分有限。[5](13)总体而言，中国民间组织在整体结构上具有浓厚的官方色彩，“官民失衡”的“强政府——弱社会”的特征较为明显，无法在根本上满足公民参与和自我治理的需要，民间组织应有的社会影响力还十分有限。 从权利视角看，民间组织的产生源于公民的结社权。依据宪法中所规定的结社自由权，公民有成立和加入社会组织的自由。民间组织一旦成立，即具有合法地位，无须政府承认。但由于各种社会因素和政治因素的影响，公民也有可能成立反动组织、恐怖组织、犯罪团伙和其他具有非法目的的组织，这些组织显然不能获得合法主体资格。因此，大多数国家都会对结社自由和民间组织设立进行不同程度的法律规制。在中国，民间组织主体资格的取得是和严格的许可登记制度联系在一起的。要合法设立民间组织，一是要由一定数量的公民自愿组成；二是要得到主管行政机关许可，并在登记机关完成登记。对民间组织而言，只有满足以上两个条件，才能由一个多人组合的组织体变成一个具有区别于个体成员的团体意思的法律主体，正如史尚宽教授所言：“为权利之主体，第一须于享有权利之社会存在，第二须经法律的承认。”[6](86)民间组织设立，就是指民间组织经过国家正式法律程序认可，成为独立的法律主体，取得权利能力的过程。但值得注意的是，国家之所以对民间组织设立进行法律规制，是为了将民间组织设立纳入到依法治理、依法监管的法治轨道，根本出发点在于为民间组织健康生长营造良好的法治环境。因此，民间组织设立的法律规制不是目的，只是保障符合条件的民间组织顺利合法设立的手段和途径。 二 民间组织设立制度，是指由国家制定和实施的规范民间组织设立的实体法和程序法律制度，也可称之为民间组织许可登记制度，在我国主要由《行政许可法》、《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位管理暂行条例》等相关法律规范组成。根据《社会团体登记管理条例》第十条，设立社会团体的必要条件主要包括会员人数、规范的名称和相应的组织机构、固定的住所、专职工作人员、资产和经费来源、民事责任能力等。根据《社会团体登记管理条例》第十二条到第十七条，社会团体设立的必经程序主要包括：业务主管单位的实质性资格审查，即对拟设立民间组织的业务必要性、组成人员的权威性和代表性、民间组织筹备情况等事项的审查；登记机关的核准登记，即民间组织登记管理机关的设立登记。从以上规定可以发现，现行民间组织设立制度的实质是严格意义的双重许可制，即民间组织的设立必须先经其业务主管单位审查，得到业务主管单位的设立许可后再由登记管理机关审查许可。缺少业务主管单位和登记管理机关中任何一方的同意许可，民间组织不可能合法设立。
