农村城镇化简称“城镇化”(Urbanization)，该词源于1867年西班牙巴塞罗那城市规划师、建筑师兼工程师勒德丰索·塞尔达(Ildefon so Cerda)所著《城市化的理论问题》，20世纪70年代末经由我国地理学家吴友仁引入。《中国百科大词典》对城镇化的解释为：“城镇化，又称城市化，是指居住在城镇地区的人口占总人口比例增长的过程，是农业人口向非农业人口转移并在城市集中的过程。”城镇化在人口学、地理学、经济学、社会学等不同学科中有不同的定义，但是城镇化的实质却是一致的，即城镇化是一种经济和社会现象，是社会生产力发展的必然结果，意味着从城乡分离走向城乡融合，最终实现城乡一体化。对行政法学来说，农村城镇化是一种社会现象，行政法学所关心的是在这种社会现象中政府所扮演的角色与职能及其与法律的关系，行政规划正是政府在此过程中的一种重要手段。 行政法学中的行政规划又称行政计划，是指“为谋求行政计划化，规定应达到的目标及其实现的顺序以及为实现目标所表示的必要手段的行政方针行为的总称”①。与广义的由行政机关所制定的各种计划不同，行政法中的行政规划是一种新型行政行为，“乃仅指若干特定范围或类型的计划。若以现今各该法律所规范之‘行政计划’归纳整理，可得知该等特定范围或类型较偏向于‘一定空间与土地利用的计划’，而绝非泛指所有行政机关所拟定的各种大大小小的计划。法制上对行政计划之所以仅局限于此，或亦因系此种计划影响常较为广泛，涉及人民权益亦较深远，同时法技术上为规范亦较有可能”②。因为农村城镇化的最终结果是农村社区转变为城市社区，是城市的扩展，所以现实中与农村城镇化关系最为密切的行政规划莫过于城市规划。本文拟在回顾建国以来我国城镇化的历史进程的同时，以城市规划为例探讨我国行政规划的发展之路。 一、1949-1957年：农村城镇化和城市规划初步发展时期 这是新中国成立初期和第一个五年计划期间，在这八年间，我国农村城镇化和城市规划开始起步和稳定发展，原因可以归结为建国初期内忧外患的国家局势。一方面，新生的社会主义政权面临着国际上帝国主义的封锁；另一方面，国民经济基础极其薄弱，亟待发展生产力。在这样的形势下，建国前在西柏坡召开的党的七届二中全会上，党就提出了将“中国由农业国转变为工业国”的目标，而实现这个目标的主要手段就是“变消费城市为生产性城市”。同时，我国决定向同是社会主义阵营的苏联学习，仿效其重工业的发展模式，集中力量建设以重工业为主的工业性城市，并开始实施苏联帮助设计的156个建设项目和694个限额以上的重点项目。 在这一时期，随着工业城市的建设，大批农村人口开始进入城市和工矿就业，成为城市的迁徙性人口，到1957年，城市人口比重提高到15.4％，比1949的10.6％增加近5个百分点。③城市的基础设施建设在此期间也取得了长足的进步，同时出于国防安全的考虑和扭转我国生产力布局集中于沿海的不平衡布局，工业城市开始由沿海向西部发展，内陆地区出现了一批工业城市，带动了当时内地的发展。在工业城市的建设高潮下，我国当时的农村城镇化稳步发展，成果也得到了立法的及时确认：1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定了镇的设置；1955年国务院颁布的《中华人民共和国关于设置市镇建制的决定和标准》则又进一步规范了市镇设置人口下限和具体条件，规定设市标准为：“聚居人口10万人以上的城镇可以设置市的建制，聚居人口不足10万的城镇，必须是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，并确有必要时方可设置市的建制。”设镇标准为：“县级或县级以上地方国家机关所在地，可以设置镇的建制；不是县级或县级以上地方国家机关所在地，必须是聚居人口2 000人以上，有相当数量的工商业居民，并确有必要时方可设置镇的建制。” 在建设工业城市的同时，对城市的空间布局和功能设计等规划需求凸显出来，因此当时国家对城市规划工作给予了高度重视，形成了我国第一次城市规划发展高潮。具体表现为： 第一，在制度方面，1951年，中央财政经济委员会出台了《基本建设工作程序暂行办法》；1953年，中共中央出台了《关于城市建设中的几个问题的指示》；1956年，国家建委出台了《城市规划编制暂行办法》，这些规范性文件对建国之初的城市规划起到了重要的规范作用。 第二，在政策方面，1952年5月1日至9日，由中央财政经济委员会召开了全国第一次城市规划座谈会，这也是我国近现代城市规划史上的第一次全国座谈会。当时全国六个大区的财政经济委员会和北京、天津、沈阳、武汉、西安等市都派代表参加，该次会议总结了建国三年来城市建设的经验和不足，认识到无计划性和盲目性所带来的建设混乱局面、规划缺乏调查研究以及公用事业跟不上城市建设等问题，进而作出了四个决定：(1)从中央到地方都要建立健全城市建设管理机构；(2)各城市都要开展城市规划；(3)划定城市建设范围，将城市建设项目分为十一种；(4)对城市进行分类排队，按性质与工业比重将城市分为重工业城市、工业比重较大的城市、工业比重不大的城市、一般城市，有重点地实施建设。
