一、20年拆迁史和法治主体问题 1991年，为了与《城市规划法》配套，国务院制定了《城市房屋拆迁管理条例》。其立法思想是通过旧城改造房屋拆迁，改善城市居民的住房条件，当时的城市建设主体都是国有单位，政府主导整个拆迁过程，并不区分涉及公共利益和非公共利益的拆迁。 1994年我国开始第一次“房改”，当年《城市房地产管理法》出台，房地产开始市场化，也让地方政府开始借重“土地财政”。政府的非税收收入在财政上的比重也正是基于这个原因开始大幅增长。 2000年2月，10357名被拆迁户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，这被称为“万人诉讼”。 2001年6月修改的现行《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁管理条例》)公布并沿用至今，立法理念和确定的拆迁模式没有改变，仍然不分公益和商业目的的拆迁，拆迁中政府角色严重错位，这些逐渐成为拆迁矛盾的根源。 2003年8月22日，南京邓府巷拆迁中发生被拆迁人翁彪在拆迁办公室用汽油“自焚”，并烧伤了拆迁办的其他6名人员，震惊全国。“南京拆迁自焚”个案成为一个社会公共话题，与其他所有的公案一样，演变成拆迁领域中的引起民众舆论的普遍关注的公案。①在此之后，相似的拆迁公案一再发生。 根据2003年1至7月建设部的统计数字，全国因房屋拆迁引发三级以上事故共5起，造成26人死亡，16人受伤。2003年7月，杭州市机械工业学校退休教师刘进成发起、金奎喜律师等116人联名上书全国人大，要求对《拆迁管理条例》进行违宪审查。2006年12月21日，北京市才良律师事务所党支部书记王令，以拆迁法律专业律师的名义实名给温家宝总理写信，直言“我国现有的拆迁制度存有较多较大的缺陷，是引发拆迁矛盾的重要原因”。②在这10年左右的时间里，全国各地出现了新的律师专业业务种类——“拆迁律师”，还有各地纷纷出现的“拆迁律师网”。在百度网搜索“拆迁律师”，显示了10，000，000篇相关信息。 2007年重庆出现了“史上最牛的钉子户”③，也被当作拆迁维权最坚韧、最成功的一例。 2009年11月13日，一位叫唐福珍的成都女企业主，为了保护自家三层楼房、抗拒成都市金牛区城管执法局的暴力拆迁，在楼顶天台自焚。④在当年4月10日进行了一次强拆受唐家抵抗之后事隔半年，金牛区城管执法局带着拆迁队卷土重来，这次他们集结了更庞大的队伍。唐福珍的自焚并没有阻止房子被拆，当天房子就变成了一片废墟。2009年11月29日晚11时许，47岁的唐福珍在医院与伤痛搏斗了16天后，因救治无效，医院宣布唐福珍死亡。 《物权法》(2007年3月公布)规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，但这一“法律规定的权限和程序”并未得到即时确定。然而，2001年国务院修改颁布的《拆迁管理条例》不属于法律，是行政法规。根据《物权法》的精神本来应当废除，因此城市房屋拆迁被认为是“实际上处于无法可依的状态”。 唐福珍自焚后不久，2009年12月7日，北大法学院五名学者通过特快专递的形式向全国人大常委会递交了《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》，建议立法机关对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》进行修改。 据中国广播网消息，同年12月7日，全国人大常委会法工委法规备案审查室官员在接受记者采访时透露，国务院正在准备修改《城市房屋拆迁管理条例》，目前已经组织了国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部等相关部委局，再次进行前期的立法调研工作。 2009年12月16日上午，国务院法制办在北京召开备受关注的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案(以下简称《征收与拆迁补偿条例》)专家研讨座谈会。法制办邀请了五位上书的北大法律教授参加这次座谈会。据有关媒体记者的报道，在长达四个小时的闭门会议之后，国务院法制办副主任郜风涛向一直等候在外的媒体记者作了简要的会议通报，他确认在《征收与拆迁补偿条例》正式颁布实施之后，公众与学界诟病多时的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)将肯定同时废除。 《拆迁管理条例》修改过程中所涉及的所谓难题，如公共利益如何界定、政府在拆迁中扮演何种角色、如何区分为了公共利益的拆迁和纯商业目的拆迁、补偿标准如何确定等等，其实在法律专家眼里早已胸有成竹，并不是困难，而它们在政府眼里成为难题也是可以理解的，这是因为政府有工作本位、地方本位、效率本位的思想观念，所以解决这样的问题需要通过决策的正当程序，比如先在较大范围内举行系列听证会，以便为最后决策的正当性奠定基础。 “拆迁”引发的一系列现象，反映了许多矛盾，也可以看到拆迁制度艰难走过的每一步。当《拆迁管理条例》如我们所期待的那样出现新制度的时候，我们会说，中国法治又走出了重要的一步。我们也可以说，这正是法治建构过程的一个典型缩影。如果一切如我们所愿，那么定会出现新的《征收与拆迁补偿条例》的实施和旧条例的废除，这将成为近年来法治发展的又一重大进步。法治就是这样一步一个脚印走过来的。
