[中图分类号]D631.4 [文献标识码]A [文章编号]1672-2140(2010)03-0080-09 本文所称重点单位，是指治安保卫重点单位，即关系全国或者所在地区国计民生、国家安全和公共安全的单位。①重点单位突发事件的应急管理和应急能力，是社会应急管理的重要组成部分。由于重点单位对国家安全、社会稳定、人民群众的安居乐业所具有的特殊作用，因此在加强各级政府和有关部门应急能力建设的同时，对重点单位的应急能力建设提出了相应的要求。《企业事业单位内部治安保卫条例》(以下简称《内保条例》)第15条规定，“治安保卫重点单位应当在公安机关指导下制定单位内部治安突发事件处置预案，并定期演练”。《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第56条规定，“受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员，疏散、撤离、安置受到威胁的人员，控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施，同时向所在地县级人民政府报告；对因本单位的问题引发的或者主体是本单位人员的社会安全事件，有关单位应当按照规定上报情况，并迅速派出负责人赶赴现场开展劝解、疏导工作”。《中华人民共和国消防法》也对大型核设施单位、大型发电厂、民用机场、主要港口、生产和储存易燃易爆危险品的大型企业、储备可燃的重要物资的大型仓库、基地等重点单位的消防工作做出了具体规定。这些都说明，单位的应急能力对于提高社会应急处置的整体能力有着重要的作用。一般单位如此，重点单位更是如此。 为了加强单位的应急能力建设，国务院办公厅于2007年8月发布了《全面加强基层应急管理工作的意见》(国办发[2007]52号)，要求所有社区、乡镇、企业事业单位建立健全基层应急管理的组织体系，完善基层应急预案，加强基层综合应急队伍建设。2009年10月，国务院办公厅在《关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发[2009]59号)中明确提出，乡镇、街道、企业等基层组织和单位要普遍建立应急救援队伍；要加强对基层应急队伍建设的督促检查，充分发挥企业事业单位的作用。面对日益增多的各种风险和社会公众对安全需求的不断增长，不仅需要政府具有强大的应对危机的能力，而且必须加强基层的应急能力建设。特别是重点单位的应急能力建设，更应当成为基层应急能力建设的着力点。虽然长期以来重点单位的应急能力建设已经取得重要的进展，但随着社会的发展与国家对突发事件应急处置工作要求标准的不断提高，需要对重点单位的应急能力进行客观的评价，了解重点单位的应急能力处于什么水准，是否能够满足社会转型期突发事件应对的基本要求，那些方面存在薄弱环节等。 一、重点单位及其应急管理的特点 (一)重点单位的特点 根据《内保条例》的规定，重点单位的范围包括：广播电台、电视台、通讯社等重要新闻单位；机场、港口、大型车站等重要交通枢纽；国防科技工业重要产品的研制、生产单位；电信、邮政、金融单位；大型能源动力设施、水利设施和城市水、电、燃气、热力供应设施；大型物资储备单位和大型商贸中心；教育、科研、医疗单位和大型文化、体育场所；博物馆、档案馆和重点文物保护单位；研制、生产、销售、储存危险物品或者实验、保藏传染性菌种、毒种的单位；国家重点建设工程单位。从重点单位的定义和范围可以看出，重点单位在应急能力建设方面具有自身风险高、易受侵害等特点。这些特点不仅要求单位自身应加强安全风险管理，提高突发事件应急处置的能力，而且要求包括公安机关在内的政府相关部门加强对重点单位安全的监督和指导，以保障公共安全和社会经济的稳定发展。 1.自身风险高。 首先，重点单位自身风险高的特点源于其自身的重要价值。由于重点单位事关国计民生、国家安全和公共安全，因此一旦受到攻击、破坏、被摧毁或失灵、失效使之失去功能，则对公众的健康和安全，对政府和社会的正常运转，对国家的声望和公众对国家的信心，都会产生广泛而深刻的影响。也正是由于此，恐怖分子、暴力犯罪分子往往将重点单位作为攻击的对象，以造成重大的损失和影响。回顾21世纪以来发生的恐怖袭击事件，无论是发生在美国的“9·11”事件，还是发生在西班牙的“3·11”事件，也无论是莫斯科地铁受到的恐怖袭击，还是英国伦敦地铁受到的袭击，基本都是重点单位或重要基础设施。在2008年北京奥运会召开之前，一些恐怖分子曾扬言要对北京进行点穴断脉式的袭击，其对象也是北京市的重要基础设施和重点单位。 其次，重点单位自身风险高的原因是由于其所具有的脆弱性。重点单位的运行大多依赖于现代信息社会的管理手段，不仅管理系统的结构复杂，而且系统的关联性也非常紧密。一个环节出现问题，可能导致整体失效；一个系统发生问题，可能产生连带效应，从而导致其他系统产生多米诺骨牌效应。这种脆弱性不仅存在于重点单位内部，而且随着经济社会的发展，社会的脆弱性也在增加。导致重点单位失灵、失效的原因并非只是由于破坏、攻击等行为引起，自然灾害、人为失误、技术故障等均可能引发重点单位的安全问题。以2003年8月美国和加拿大发生大面积停电事件为例。停电当晚，美国纽约州、康州、新泽西州、俄亥俄州等东北部州和加拿大安大略省、渥太华、多伦多等城市漆黑一片，报警系统失灵，交通瘫痪，公共秩序混乱。2008年年初，我国南方大部分地区发生低温冰冻灾害，首先对电力系统造成了严重的破坏。全国电网直接经济损失超过180亿元，全国有17个省(区、市)被迫拉闸限电，170个县供电中断。降雪和断电进而导致交通受阻、物流不畅。14个民航机场被迫关闭，京广、沪昆铁路停运，京珠高速公路等“五纵七横”干线近2万公里瘫痪，数百万返乡旅客滞留在车站、机场等交通枢纽[1]。类似的脆弱性，在金融、电信等部门也同样存在。
