社会应急能力建设与志愿服务法制发展

      [中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1008-6323(2010)03-0078-05

      一、社会应急能力建设与志愿服务法制发展提出的新课题

      (一)突发事件应对要求志愿服务的组织化、有序化与专业化

      1.志愿服务组织化与有序化问题。志愿者通过参加志愿服务组织提供志愿服务与个体志愿者提供服务相比，因为具有以下优势因而在突发事件应对中成为更受欢迎的形式：第一，志愿服务组织更有利于救援的有序化。在抢险救灾等突发事件应对中，组织化的志愿服务更容易与受灾群众的实际需求对接，更容易加强志愿服务实效性的发挥。第二，志愿服务组织化有利于保障灾区人民的生命财产安全，有效地杜绝不法分子浑水摸鱼。第三，非组织化的个体志愿者参与救援服务容易导致权利义务关系界定的困难。非组织化的志愿服务活动不利于法律关系的确定，容易导致现实中大量的纠纷产生，也不利于个人志愿者权益的保护。

      2.志愿者服务的专业化问题。在“5·12”汶川特大地震发生后，志愿者等民间力量对抢险救灾迸发出极大的热情，很多人徒手进入灾区，由于缺乏救援能力，加之不少志愿者由于自身素质不高，沦为新的“难民”。因此，加强志愿者的培训应当成为志愿服务制度建设不可或缺的重要内容。

      (二)志愿服务组织亟需法制环境完善与内部制度建设

      1.我国目前对民间组织的监管制度不利于志愿者服务组织成长与发展。我国目前志愿者组织主要有三种类型，第一种类型是中国青年志愿者组织，它是中国共产主义青年团中央委员会下属的中国青年志愿者协会的从属组织，主要是配合团中央以及各级团委开展活动，而且活动主要是以项目性为主，并且和许多国家机关或者企事业单位的志愿者组织，例如工会志愿者组织、科技工作者志愿者组织等是相互交叉或包融的。第二种类型是中国社区志愿服务组织，从属民政部系统。最后一种类型是民间自发成立的，旨在以推动社会公益为宗旨而提供无偿服务的民间志愿者组织，而此类民间志愿者组织是目前地位最为尴尬的群体，也是我们需要重点讨论的一种类型。根据我国民政部规章《社团登记管理条例》的相关规定，在民政部门登记注册为社团组织必须有一个业务主管部门尚可，否则不予注册，在这种整体监管体制下，民间志愿者组织没有官方机构支持与背景，又没有相应主管部门，很难获得获得社会团体法人资格，现实中出现了较多的志愿服务组织是以商业机构身份通过工商部门登记注册成立的，还有大量的民间志愿服务组织根本就没有经过登记而没有合法的身份。就如在课题组调研时有学者指出的，“连合法身份都没有，谈何监管？”但是，众多的民间志愿者组织确实在社会上广泛存在着并发挥着其一定意义上积极的作用。制度上的严格限制与现实中的广泛存在的冲突与矛盾不仅让众多“草根”志愿者组织生存和发展得更加艰难，也让立法者及国家管理者颇感无奈，因为不承认其合法的身份，并不代表在现实中相应问题的不存在，不改变现在体制而将民间志愿者服务组织纳入法律法规的规制中无异于对现实问题采取掩耳盗铃的态度，因此，通过立法规范志愿者服务组织具有迫切的现实需求。

      2.志愿服务组织的内部制度建设有待进一步创新和完善。首先，关于志愿者的注册制度。注册制度是对志愿者进行组织化管理并对突发事件提供组织化志愿服务的重要制度保障。大多数人认为，注册志愿者与非注册志愿者在享受培训、遇到困难时获得志愿服务组织的帮助、要求志愿服务提供志愿服务经历证明等方面享有不同的待遇，而由于非注册志愿者开展志愿服务较为分散，不便于统一指导和管理，而一旦发生纠纷更是难以界定权利义务关系，因此从各地志愿服务立法上看，大部分地方立法只调整注册志愿者。但是由于志愿者的流动性等特点，志愿者注册制度的运作具有一定程度的难度。对现在注册制度进行管理创新以符合志愿者组织化管理的需求，具有迫切的现实需求。其次，关于志愿者的培训制度。事实上，尽管2008年“5·12”汶川地震的救援过程中，人们对志愿者的专业性还不甚满意，但经过“5·12”汶川地震的洗礼和近两年恢复重建过程的反思，较多的志愿者组织已经越来越多地意识到志愿者的培训制度的重要性，因此不时举办的培训已能在一定程度上满足志愿者的应急服务技能问题，更加令人欣慰的是尽管有时或许志愿服务组织的资金有限导致培训能力不足，但是起码在观念上志愿者的培训问题已经得到各界的充分重视。

      (三)应急法制亟需构建志愿者的权利保障体系

      1.体现志愿者的生命、财产权利与人格尊严等基本权利的保护体系相对空白与保守。在突发事件应对中，不仅是受灾的群众的生命财产安全受到极大的威胁，志愿者的人身权与财产权利同样处于高度的风险之中，“5.12”汶川地震中发生过数起志愿者因参与志愿服务在灾区受到伤害甚至失去生命的事件。

      关于志愿者的权利保障的立法，目前由于全国没有统一的志愿服务法律，各地方性法规与地方政府规章大多对志愿者的权利与义务有所规定，但是总的来看是非常保守的。在国外，不仅志愿者的基本权利保障有着明确的法律规定，而且志愿者在入学优先录取与提供奖学金、优先就业、减免税收等一系列发展性权利方面亦享有优越的立法保障与政策规定。

      2.突发事件应对中行政紧急权与志愿服务自主权利的冲突难以平衡与兼顾。随着近些年来人们生活水平的日益提高，我国公民在逐步解决了生存与生活问题之后，奉献社会、实现自我与参与社会治理的愿望明显提高。5·12汶川地震中社会力量参与救灾的热情就是公民参政热情的一次集中的迸发。但是，在突发事件的应对中，由于事件的紧急性与严重性，社会力量参与抢险救灾需要服从政府这个法定应对主体的统一调配与安排。如此，二者之间便会频频发生冲突，如处理不好，便会大大打击公民的积极性与热情，造成公民对政府在抢险救灾中指挥权的不理解与不支持，甚至会大大降低政府在公民中的形象与地位。在5·12汶川地震中，众多非组织化的个人志愿者涌向灾区，而由于我国政府对部分灾区进行严格的管制，个别地区实际上已经采取了“戒严”的措施，不提倡志愿组织或者个人志愿者进入灾区进行救援。因此如何在最大限度上既保障突发事件应对的有效与有序，又能保障公民自主参与志愿服务、积极参与社会治理，这是一个值得研究的重要课题。