中图分类号：DD01 文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2010)03-0066-(008) 《规章制定程序条例》第14条规定：“起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”从而确定了规章制定中的听证程序。尽管已经确定了规章制定中听证程序的法律地位，但是，规章制定中的听证程序无论在行政法治实践还是在行政法学理论中都存在一些问题，诸如规章制定中听证程序的适用范围、听证程序的法律依据、听证程序的法理内涵等都不十分清晰。而若干方面的理论和实践困惑使规章制定中听证程序极其不完善，正是基于这样的考虑笔者撰就本文，拟对规章制定中听证程序的相关理论和实践问题予以探讨，以求对完善规章制定的程序规则有所裨益。 一、规章制定中听证程序的法律内涵 规章制定中的听证程序是指政府行政系统制定规章时适用的听证程序。《规章制定程序条例》第15条对这个程序作了规定①，并基本上设计了基本的程序规则。首先，规章制定中的听证程序是决策性听证程序而非裁决性听证程序。在行政听证程序的理论分类中有决策性听证程序与裁决性听证程序之分。后者指行政主体在实施具体行政行为尤其在对行政案件进行处理时适用的程序规则，裁决性听证的主要特点是听证行为的一次性，即通过一次听证过程程序便告结束，程序效力亦终止。前者指行政主体在作出行政决定尤其在实施抽象行政行为时适用的听证程序，决策性听证的主要特点是听证结果的非一次性行为，是能够反复适用的行为②。规章制定中的听证程序属于前者，即规章制定中的听证程序的行为结果不是一次性的，这是我们领会规章制定程序中听证程序首先必须注意的问题，因为从理论和实践上讲决策性听证和裁决性听证还有其他一些方面的重要区别。其次，规章制定中的听证程序其适用范围是由一国法律制度设计的。我们知道，在现代发达国家政府行政系统中某些层级的行政机关享有规章制定权，而其制定规章的行为是一个行为过程，规章制定的行为过程由动议、立项、起草、审查、备案、公布、施行等不同环节构成，上列环节是否都适用听证程序，或者听证贯穿于上述任一环节，既是一个规章制定的技术问题，又是一个人为设定的问题。说它是技术问题是说上列有些环节是不可以适用听证程序的，如规章公布。说它是人为设定的问题是说，人们可以确定规章制定中听证程序的适用范围。依《美国联邦行政程序法》规章制定的听证程序几乎贯穿于规章制定的全过程。[1]14-7在我国规章制定的听证程序仅仅存在于规章制定起草这个环节上，“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”（第15条）不同的制度设计，规章制定中听证程序的适应范围就有所不同，上列两个方面是我们领会规章程序法律涵义的两个切入点，若从这两个方面切入我们可以发现规章制定中的听证程序有下列法律内涵。 第一，具有将规章制定纳入宪政制度的法律内涵。宪政制度的精神实质是通过民主方式处理包括行政系统在内的国家政权系统与公众关系。在非宪政体制的国家，公众与行政系统以及其他国家政权系统是一种相对分离的关系形式，质而言之，在这种政权体系之下，行政系统的运作相对比较封闭，行政系统的封闭性不仅仅存在于日常的行政管理中，更为重要的是存在于行政系统的行政规则设计中③。在宪政制度之下，行政系统与公众则是另一种关系形式，二者在诸多问题上是一种一体化的表现。就是说，行政系统的行政决定是相对于公众的，而公众能够以某种方式介入到这样的行政决定过程中。当然，在宪政体制之下行政系统行政决定的实施也与公众有着非常密切的过程上的关联性和互动性。我们说，规章制定中的程序具有将规章制定纳入宪政制度的内涵是说，通过规章制定中的听证使规章制定不是一种纯粹的在行政系统中运作的行为，而是在行政系统与公众发生关系的过程中为之的行为。听证程序或者听证制度本身就是一种民主化的制度方式，是一种在社会机制中由多方参与的制度方式。因此，若某一国家在规章制定中没有设计听证程序其规章制定就缺乏民主精神，从而也不能被适当地归入宪政制度之中。反之，若某一国家在规章制定中设计了听证程序，其便将规章制定与宪政制度的完善有机地结合了起来。 第二，具有将规章制定纳入立法法调控体系的内涵。规章制定行为的性质在学界向来是有争议的。传统行政法学理论将规章制定划归到行政行为之中，认为规章制定是抽象行政行为的一种。[2]240这样的划分或者对其行为性质的确定是从行为主体这一形式要件出发的，即由于规章制定权归属于政府行政系统，而根据宪法和政府组织法行政系统是行使行政权的主体，其所为的行为是行政权的范畴而非立法权的范畴。然而，2000所制定的《中华人民共和国立法法》则在第2条第2款规定：“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”该法第1条还规定：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善中国特色的社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”依这两条的规定，规章制定行为还不简单地是一种行政行为，更为主要的它是一个立法行为。《立法法》在相关条款中规定了规章制定的具体程序规则，更没有提到听证程序，但是，《立法法》第4条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法律的统一和尊严。”由此可见，《规章制定程序条例》确立的听证程序其实将规章制定不折不扣地纳入到了《立法法》的调控之中，使规章制定过程归入国家立法体系之下，这应当说是规章制定中听证程序的第二个法律内涵。
