《行政许可法》的实施，改变了我国行政审批过多过滥、冗长复杂的现象，对构建公开、法治、可问责的服务型政府产生了积极影响。然而，由于政府理念没有根本性改变、行政机关间缺乏资源共享机制等诸多因素影响，不少行政机关纷纷以设定行政备案来进行相关行政管理，导致行政备案日益增多，甚至出现行政机关在有关行政许可审批事项取消后通过备案变相实施许可的情形。因此，科学、合理地规范行政备案已成为政府依法行政中迫切需要解决的重大课题。从自然法角度对完善行政备案进行纯粹理性建构，往往会因为过于理想而难以在现实中实施。基于此，本文拟从实际出发，以实在法为基础探讨行政备案的类型化，并在此基础上根据行政备案不同类型探讨其法治化问题。 一、行政备案概念之法理分析 “概念是对各种法律事实进行概括，抽象出它们的共同特征而形成的权威性范畴”[1](P57)。行政备案的概念则是对行政备案法律规定和具体实践进行概括，抽象出它们的共同特征而形成的权威性范畴。迄今为止，法学界对行政备案概念的探讨众说纷纭、莫衷一是。通过对实在法中有关备案规定的考察和梳理，以及对行政备案实践的抽象概括，我们认为，对行政备案的法理界定，应该切实把握以下行政备案的基本特征： 1.从行政备案主体来看，行政备案是行政主体行使行政职权的活动 在实在法和行政实践中，国家权力机关、国家司法机关等也可以成为备案的主体。如，《立法法》第89条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都应该报相应的人大机关备案。但这些备案行为并不是一种行使行政职权的行为，而是行使立法权、司法权等其他公权力的行为，其主体是国家权力机关、国家司法机关或其他组织，而不是行政主体，因而不属于行政备案范畴。 2.从行政备案对象来看，行政备案对象是行政行为和特定民事行为 在实在法和行政实践中，立法行为也会成为备案对象。如，《法规规章备案条例》第3条规定，地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例公布后，应当自公布之日起30日内，由省、自治区、直辖市的人大常委会报国务院备案。因这种备案的主体是行政主体——国务院，备案作为一项程序性义务似乎已纳入行政法调整范围。而实质上，由于备案对象是地方权力机关的立法行为，地方人大及其常委会并不属于行政系统，国务院依法对地方人大及其常委会的职权行为并没有管辖权。即使国务院在备案中发现地方性法规、自治条例和单行条例存在问题，也只能依立法法规定提请全国人大常委会处理。因此，从严格意义上讲，国务院的这种备案行为是一种立法行为，受立法法而不是行政法调整，不属于行政备案范畴。 3.从行政备案功能来看，行政备案是一种认可、公示或审查存档的行为 从实在法和行政实践来看，行政备案主要有三项功能：第一，认可，即没有备案就不具备相应的资格。如，《广州市宗教事务管理条例》规定，宗教教职人员身份由市宗教团体根据本宗教规定的条件和程序认定，报市宗教事务部门备案。未经认定备案，不得以宗教教职人员身份进行宗教活动。第二，确认，即没有备案，其法律地位模糊，从而影响相应民法权利。如，《广州市购买商品房贷款抵押规定》规定，以购买在建商品房作抵押的应办理抵押登记备案。购买商品房贷款抵押合同，应自核准抵押登记备案颁发备案证明书之日起生效。第三，存档备查，即收集信息，满足行政机关了解社会信息的需要，以便为相应行政活动提供信息与证据。如，《就业服务与就业管理规定》中的登记备案，其目的就是掌握就业的情况，了解就业的形势。 综上所述，行政备案，是指有关个人和组织，依法将规定事项的情况及有关材料向行政机关报送，行政机关依法对其进行认可、公示或审查存档的一种行政行为。 二、行政备案的类型化分析 类型是人类思维的方式之一。“它不是‘假设’，但它将指出假设构成的方向。它不是现实的一种描述，但它将给描述提供明确的表达手段”[2](P39)。行政备案性质如何，如何规范行政备案是我国行政实践必须面对的课题。实在法中，规定备案的单行法律、行政法规、规章众多①。在此，我们试图对实在法中众多的行政备案进行类型化，根据不同类型来确立不同规范标准，为规范行政备案提供基础。 1.许可性行政备案、确认性行政备案和监督性行政备案 按照性质不同，行政备案可分为许可性行政备案、确认性行政备案和监督性行政备案。 第一，许可性行政备案。随着政府职能转变，许多过去采取严格审批制的事项，现在适用备案制。与审批制相比，备案制中政府干预力度明显减小，当事人权利则明显扩大。但作为一项正式行政法律制度，有些行政备案与审批并没有本质差别，在性质上属于行政许可，只是适用范围不同，程序更加简化而已。原因在于这种行政备案在实质上是赋予申请人从事某项特定活动的资格或条件，申请人只有在主管机关备案完成之后，才具备从事某项活动的资格或条件。如，税务总局颁布的《扩大增值税抵扣范围暂行管理办法》规定，主管税务机关受理备案登记资料后，纳税人就可以按照扩大增值税抵扣范围相关政策规定申报纳税。如果没有办理备案，纳税人即使符合条件，也不能按照扩大增值税抵扣范围相关政策规定申报纳税。既然其性质属于行政许可，那么这种备案的设定、实施就应该严格遵循《行政许可法》及相关法律规定。
