［中图分类号］DF3 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8628(2010)02-0034-08 英国行政法学家韦德在其《行政法》一书中写到，“立法是一种最富特色的行政行为，仅从数量上来看，大部分立法也是由行政机关而不是立法机关制定的”[1]。时至今日，我国的行政立法活动从弱到强，逐渐在立法的数量上占据了主导地位，在我国的立法体系中扮演着越来越重要的角色。适逢建国60周年，行政立法也“一路风雨一路歌”的走过了60年的发展历程，对其发展轨迹做一回顾、梳理，无论是理论上还是实践上都是必要的。 一、行政立法发展脉络之回顾 经过近三十年的法制建设，我国的社会主义法律体系已基本形成了以宪法为核心，法律为主干，包括行政法规、规章、地方性法规、自治条例、单行条例等规范性文件在内的由七个法律部门、三个层次的法律规范组成的统一整体。②一般认为，行政法规和规章属于行政立法范畴。据统计，建国以来至2008年底，已发布的行政法规有700多件，行政规章约3万多件，行政立法已成为有中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。除国家主权等极为有限的领域外，在国家生活、经济生活和社会生活等各个方面，很难找到不受行政立法调整的领域[2]。 总的来看，我国行政立法的发展轨迹大致可以划分为以下四个阶段： （一）萌芽阶段（1949年—1978年底） 建国之初，我国面临着秩序重建、百废待兴的社会格局，立法的主要任务就是使党的执政地位合法化、执政手段制度化，因此，这一时期国家根本大法《宪法》的制定成为头等立法大事，同时，与之关联紧密的组织法等宪法性法律的制定也被提上立法议程。 1949年9月，中国人民政治协商会议通过了新中国起到“临时性宪法”作用的《共同纲领》。《共同纲领》规定了中国人民政治协商会议在普选的全国人大召开以前代行全国人大的职权，下设中央人民政府委员会③作为常设机构；中央人民政府下设政务院作为最高执行机关。代行全国人大职责的全国政协在其制定的法律《中央人民政府组织法》中，第21条规定：政务院组织法、各委员会、部、院、署、厅和各级政府的组织条例由中央人民政府委员会制定或批准；第15条规定：中央人民政府“废除或修改各委员会、部、院、署、厅和各级政府与国家法律、法令和政务院的决议、命令相抵触的决议和命令”虽然《共同纲领》除此之外并未规定中央人民政府有权制定其他法律或法令，但中央人民政府一直在事实上制定法律或法令并解释全国政协制定的法律；虽然《中央人民政府组织法》也未规定政务院有权立法，但其“决议”、“命令”必须被执行，是事实上的法律渊源。政务院还批准了大量的各地按照各自的《地方政府组织通则》制定的地方法规。在大多数地方，根据各地方政府组织通则，大行政区、省、市、县的政府可以拟定法令条例或单行性法规[3]。 我国第一部宪法制定于1954年。“五四宪法”确立了一种高度集中的立法体制，收回了除民族自治地方外其他地方的立法权力，因此，在1979年地方组织法颁布实施之前，地方政府不享有立法权。同时，该法第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。这样就把所有行政机关排除在了法定立法主体之外。但要使如此庞大的国家机器正常运转，仅凭全国人大这个“唯一”立法主体是远远不够的。于是，1955年一届全国人大二次会议通过《关于授权常务委员会制定单行法规的决议》，授予全国人大常委会立法权[4]P50。但问题是，享有立法权的全国人大从1957-1976年差不多二十年间，除通过了1975年宪法和一个农业发展纲要外，并未制定其他任何法律；人大常委会也只是通过了十个条例、办法。这期间中国的立法活动显得十分的萧条。从1965年开始的文化大革命到1973年长达8年间，全国人大及常委会只召开过一次会议，可以说，这一时期我国基本上处于无“（立）法”状态[4]P52。 根据“五四宪法”规定，国务院除有权向全国人大及常委会提出议案外，不享有其他的立法权，只能根据宪法、法律、法令（人大常委会制定）制定行政措施，发布决议和命令等。但实践中，反倒是在宪法上并不享有立法权的国务院及其所属部门颁布了几百件规范性文件，这与立法活动的萧条形成了鲜明对比。这些规范性文件大大弥补了作为国家立法机关的人大在这一时期的职能缺位，国务院及其部门实际上扮演了“立法者”的角色。 从整体来看，除去因特殊时期的立法停滞外，这一阶段的立法特点是中央与地方两个层面的积极结合，权力机关立法重在确立国家基本政治制度，行政机关的规范性文件制定活动重在调整具体领域的社会生产关系。尽管此时“行政立法”的概念还未成形，各层次立法主体的权限、范围、程序等划分也没有明确，但各级地方政府实际上仍制定了一大批暂行法令、条例和单行法规，自觉地在国家立法活动中发挥着重要作用，尤其是建国后的最初五年，是萌芽阶段“行政立法”实践最为兴旺的一段时期。 （二）奠基阶段（1978年底—1988年） 1978年底的十一届三中全会确立了通过改革开放发展社会主义经济的宏伟目标。改革开放不仅使我国走上了以经济建设为中心的发展道路，也使得我国立法工作的重心从主要维护党的以阶级斗争为纲的政治路线转向以推进经济建设为主的新的历史阶段。该阶段以国务院组织法、地方政府组织法和数百个单行法律、行政法规的颁布实施为标志，建立健全了行政组织法律制度和对经济社会各方面进行管理的行政法律制度，重点是规范与保障行政机关运用法定职权依法治事和依法管理。[5]一系列旨在明确、加强政府市场监管职能的法律在此阶段得以制定。例如，《土地管理法》（1986年）、《药品管理法》（1984年）、《外国人出入境管理法》（1985年）等等。与权力机关立法理念相适应，行政立法在立法内容上也开始呈现出以“赋权”为立法主旨的特点，就连法规规章名称的设置也在凸现“管理法”的性质，比如《全国地质资料汇交管理办法》、《城乡集市贸易管理办法》、《进口影片管理办法》等等。
