中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1009-8003(2010)02-0092-06 自西班牙于1889年制定《行政手续法》以来，行政法的视界便逐渐从“对行政结果的关注”走向了“对行政过程的全局研究”。而今，当各国行政程序法框架初成、内容渐丰之时，研究的视角必然从宏观转向微观、从整个过程转向每一个阶段和节点。这从各国近几年愈来愈厚实的程序法修改文本、学界愈来愈细化的研究中，即可略见一斑。尽管行政程序法的研究已愈来愈成熟，但相较于其他程序法或部门法的理论和技术，行政程序法在枝节上仍显得薄弱和苍白，行政程序证明责任及其分配规则便是薄弱环节中尤为显著的一个理论节点。 一、行政程序中证明责任的理论争议 传统意义上的证明责任，又称举证责任、证明负担，是指“作为裁判基础的法律要件事实处于真伪不明状态时”，一方当事人因此而承担的不利后果。[1]证明责任向来是各诉讼程序的基石，具有提供裁判依据、划分权限、分配职能等重要功能。“证明责任”这个概念写入行政程序法，开端于美国1946年的《美国联邦行政程序法》，普及于各国程序法典及研究则是近十几年的事。由于我国行政程序法的研究起步较晚，加之国外相关研究资料尚不翔实，行政程序中的证明责任及其分配规则在我国学界还存在着许多争议。基础性的争议主要表现在行政程序中证明责任的称谓和属性、行政程序中是否存在证明责任及其分配问题。 （一）行政程序中证明责任的称谓和属性之争 我国行政法学界对行政程序中证明责任的研究甚少，即使在为数不多的论文和专著中，其称谓仍尚未统一。有学者称之“行政程序中的证明责任”，亦有使用“行政证据证明责任”者，还有以“行政证明责任”来概括行政程序和行政诉讼中的证明责任。对比而言，“行政证据证明责任”强调证明责任的证据色彩，却模糊了其与行政诉讼证明责任间的差异，从概念之中无法读透其外延；“行政证明责任”试图将行政程序和行政诉讼中的证明责任合二为一，但由于二者差别显著，没有“行政程序”或“行政诉讼”这一范围的限定，内涵具有一定模糊性；而只有为“证明责任”划定一个范围——即“行政程序中”，才能更贴切的理解其与行政诉讼证明责任的差别，故本文主张使用“行政程序中的证明责任”。 在各国行政程序法的研究中，证明责任（尤其是提供证据）是权利，还是义务也是一个极具争论性的论点。行政程序中的“提出证据”往往具有双面性格，时而为权利，时而又为责任。美国1946年的《联邦程序法》第556条即规定：“当事人有权通过言词的或书面的证据提出案件或进行辩护。”但该条第(d)款又规定：“除法律另有规定外，法规或裁定的提议人应负举证的责任。”在行政程序中，提出证据会被视为一种权利，是由于在传统行政管理关系中，相对人的主体地位非常模糊，行政行为往往只凭借行政主体单方面的意志作出。为了制约行政主体的专断，相对人便需要获得“要求说明理由”、“被听取意见”以及“提出证据”等参与性的权能。故而两种属性实则是在调查程序与证据规则两种不同语境下的不同含义，表象上虽存在冲突，实则均不可或缺。 （二）行政程序中是否存在证明责任 在世界各国行政程序法中，案件事实的调查和认定大多采取行政主体职权主义模式。传统意义上的行政行为也往往表现为“行政主体搜集证据，在搜集证据的基础上作出决定”，加之行政程序中一般欠缺第三方主体，与传统的诉讼三角结构存在很大差别，致使部分学者质疑行政程序中证明责任的存在。这种观点强调了行政程序主体结构的独特性，却并不能否认行政程序中证明责任的存在。这是因为证明责任存在的基础是“证据的不同”，即当事人双方各执一词，所提出的证据存在差异、甚至完全相反，导致事实真伪不明。证明责任的功能便在于解决这种状态下的裁决应支持哪一方的难题。 在行政程序尚不发达的历史时期，行政机关所搜集的证据均被视为“合法、真实、有效”，几乎不存在“双方证据”的冲突。①而在现代行政程序中，相对人获得了完全而独立的行政法主体资格，亦具备了提出证据和质证的能力。这样在行政主体与行政相对人之间（或行政相对人之间）便会形成“证据的不同”，决定的做出将取决于证明责任由谁承担。可以说，行政程序之所以会衍生出证明责任这一问题，就在于行政决定也是一个存在“多方证据”的裁决过程。行政程序中虽然欠缺独立的第三方，但影响的只是证据的认定，而非证明责任的存在。 （三）行政程序中是否存在证明责任的分配问题 行政程序中的职权主义模式同样引发了学者对行政程序中证明责任分配问题的质疑。有学者认为，行政程序中的证明责任应完全由行政主体承担，即便是申请类行为，也只是向相对人调取证据，并无证明责任的分配。[2]单纯从调查的角度视之，这种观点似乎是合理的。但从证据使用的角度看，则存在谬误，表现在：职权调查所收集的证据，并非行政行为的唯一依据，亦不能直接断定是真实有效的证据。因为即使是在职权调查程序中，行政相对人完全可以收集有利于自己的证据。简单地将行政行为视为行政主体的单方意志，而否定相对人的参与能力和证据能力，是不符合现代行政程序法发展趋势的。所以，只要行政相对人能提出证据、并存在不同主张，就会形成真伪不明的状态；当案件事实真伪不明时，就存在证明责任的分配问题。可以说，“职权主义”指向的只是调查行为，而非证据本身及行为后果。将“职权调查”或“行政行为的单方意志性”简单等同于“行政主体承担证明责任”，是对调查程序和证据使用规则的混淆，亦是对行政相对人主体地位的忽视。 二、行政程序与行政诉讼中证明责任的区别
