中图分类号：D922.1;DF31 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2010)03-0111-05 一、和谐社会视域下对我国行政救助制度进行理论探讨的必要性 1.行政救助的公法属性决定其为和谐社会建构所必需。建构和谐社会需要对人与人之间的社会关系进行全面而有效的调整，而在现代社会诸多的调整手段中，法律因其具有国家强制力的保证而成为最为有效的一种。因此，和谐社会首先应当是一个法治社会。和谐社会要求必须理顺国家与社会、政府与市场、权力与权利的关系，这几类关系主要靠公法来调整，因此，从某种意义上说，“公法之治是支撑和谐社会的脊梁”。① 行政救助在制度设计上，旨在规范行政权力对社会弱者的救助行为，体现对弱势者的权利保障。②行政救助对政府来说是一种责任，对公民则是一种权利。行政救助法律关系本质上是一种国家、政府权力与公民权利的关系，具有强烈的公法关系的特点。目前我国建构和谐社会的一个重要障碍便来自于公法体系的结构性失衡，其突出的表现是公共行政的强制性色彩太浓，而宪法赋予公民的平等权、生存权、发展权等权利的实现缺乏具体制度的保障，导致公民权利的配置无法实现实质上的平等，特别是社会弱势群体难以享受公共福利的恩惠。因之，对我国公法体系进行结构性调整为和谐社会建构所必需，行政救助制度的完善为公法体系调整的题中应有之义。 2.行政救助的授益性质顺应了和谐社会转变政府职能的要求。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，构建社会主义和谐社会要使“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”。政府的行政职能在构建和谐社会的过程中发挥着重要作用，社会持续和谐发展必须依靠政府行政职能的不断创新来维持和支撑。③以授益为特征的服务行政、给付行政已经越来越成为现代行政的主要内容。 改革开放以来，一个不争的事实是，社会弱势群体承担了改革的大部分成本，而社会强势群体瓜分了改革的大部分成果。这种不公平、不均衡的财富和利益分配会导致社会经济关系的不和谐，而中国国情决定了政府行政职能在协调社会利益关系中的基础性和决定性作用。因此，建设和谐社会必须转变政府职能，建立一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的财富调节机制和救助机制。行政救助作为一种授益性行政行为，是市场之外对社会财富进行调节的第二次分配的重要手段，建立完善的行政救助制度亦顺应了和谐社会对政府职能转变的要求。 3.行政救助的功能契合了和谐社会的价值诉求。和谐社会是一种和而不同的理性社会，能够全面回应多元价值诉求。④社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。笔者认为，构建和谐社会是对全面建设小康社会认识的升华和拓展，和谐社会与小康社会在价值诉求上是有所差异的。小康社会比较关注效率，而和谐社会更注重公平；小康社会比较关注经济自由，而和谐社会更注重人权保障；小康社会比较关注经济发展的速度与水平，而和谐社会更注重稳定的社会秩序。 行政救助制度，其存在的直接目的就是拯救和帮助生存困难者，生存救助在任何社会都是合乎正义的。⑤行政救助制度，是国家对于社会财富在依靠市场注重效率的一次分配基础上的再次分配，其宪政基础即在于对人的生存权、平等权的尊重。行政救助制度，是消解市场经济体制下社会分配不公、阶层分化、社会矛盾加剧的一道重要的减压阀，也是对社会强势群体免遭潜在的暴力对抗的平安阀，无疑具有稳定社会秩序的功能。显然，行政救助制度本身所具有的社会公平正义的维护功能、利益的再分配功能、稳定社会秩序的功能无疑契合了上述和谐社会的价值诉求。 综上，完善行政救助制度为建构和谐社会所必需，但我国目前关于行政救助制度的研究还存在一些薄弱环节，突出表现在：对行政救助的概念界定不清，存在混用误用之虞；理论深度不够、系统性不强；研究视野狭窄；行政救助法制化程度较低等。因此，对行政救助的基本问题进行系统的理论研究，将其置于建构和谐社会的更广阔的视域中加以考察，以期为改革和完善我国的行政救助法律制度提供理论准备，这不仅有助于拓宽和深化我国行政法学的研究，亦是建构和谐社会的必然选择。 二、和谐社会视域下我国行政救助制度的宪政分析 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》在描述构建社会主义和谐社会的目标和主要任务时指出：“社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障”。民主、法治和人权恰是宪政的三个基本要素，因此，将行政救助制度纳入宪政视野加以考察，无疑能够彰显行政救助在和谐社会建构中的重要作用。 1.行政救助关系实质上是一种宪政关系。根据李龙、周叶中先生的见解，宪法与宪政、主权与人权、国体与政体、基本权利与义务、国家权力与国家机构五组概念是宪法学的基本范畴，而这五组范畴又主要是围绕公民权利与国家权力而展开的⑥。公民权利与国家权力及其关系构成了宪法性规范文件最主要的规定，也是宪政实践的最基本关系。在行政救助关系中，国家通过税收等手段将一部分社会财富聚集起来进行以促进社会公平为目的的第二次分配，在手段上具有强制性、在效果上具有支配力。而且，救助的标准、条件、程序也均应由反映国家意志的法律加以规定，因此，行政救助带有明显的国家权力色彩。同时，对救助对象来说，获得救助则是宪法赋予公民的基本权利。以我国现行宪法为例，第33条规定了法律面前的平等权，第4、36、48条规定了少数民族、有宗教信仰的人、妇女等弱者的权利，第42条规定了公民的劳动权利，第45条规定了弱势公民的获得物质帮助权，在修正案中还历史地宣称“国家尊重和保障人权”，这些规定构成了我国行政救助制度的宪法依据，表明了获得救助权的公民权利性质。因之，行政救助关系实质上是一种公民权利与国家权力的宪法关系。
