中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2009)04-131-07 中国法学会行政法学研究会2009年年会于8月23日至26日在湖南省长沙市召开。来自全国各地的170余名学者、专家参加了会议，共提交论文100余篇。本届年会的主题为“行政程序的法治化”，与会代表围绕着行政程序的相关问题展开了热烈而广泛的讨论。现将本届年会讨论的议题及见解综述如下： 一、行政程序基础理论 行政程序是现代行政法的核心议题，制定统一的《行政程序法》是现代法治国家的基本趋势。我国当前虽然在分散的法律文件中不乏行政程序的规定，而且2003年《行政程序法》也列入了十届全国人大常委会五年立法规划，但时至今日尚无实质性进展。年会中不少学者及专家对行政程序建设提出了自己的观点。 关于行政程序立法。行政程序法治化的直接体现是就行政程序进行相关立法。有学者认为，我国正在从一个传统上重实体轻程序的国家走进程序时代。在我国制定统一的行政程序法不仅必要，而且可行。规范性文件、行政听证、行政公开、责任追究等行政程序在全国具有相当高的普及率，针对这些制度制定全国统一的行政程序法已经具备相当充分的现实法制基础，但特别行为程序的法治化程度较低，也迫切需要全国统一立法进行规范。①也有学者认为，我国在行政程序立法过程中，需要妥善处理统一行政程序立法与具体行政领域法律制度的关系、中央行政程序立法和地方行政程序立法的关系以及成文法与法院案例的关系。② 关于《湖南省行政程序规定》制定实施的评估。2008年4月17日，湖南省人民政府制定出台了我国首部系统规范行政程序的地方政府规章——《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》），并于2008年10月1日起施行。湖南省政府法制办对《规定》的制定实施做了初步评估。评估报告认为，《规定》建立了行政管辖制度、行政协助制度、行政回避制度、行政决策制度、行政公开制度、听证制度、证据制度、教示制度、卷宗阅览制度、时效制度、说明理由制度、裁量权基准制度、行政问责制度等行政程序的基本制度，并突出了重点制度，包括提高行政决策水平、推进行政公开和公众参与、提高行政效能、推进政府职能转变、强化行政监督等。《规定》的制定实施得到了社会各界的充分肯定和广泛好评，其贯彻实施也初见成效：有效树立了公务员特别是领导干部的程序意识；全社会的程序意识明显增强；促进了行政执法水平的提高；开展行政审批和行政收费“大精简”，政府职能转变明显加快；开展规范性文件“大清理”，实现了对行政权力运行的源头控制；全省经济发展环境进一步优化；市县政府依法行政工作取得重要进展；依法行政制度体系逐步形成；依法行政推进机制不断完善。《规定》贯彻实施中存在的主要问题体现在以下四个方面：一是思想认识不到位；二是工作开展不平衡；三是配套制度有待跟进；四是推进动力不够充足。针对《规定》贯彻实施中存在的不足，相应的对策包括：以继续抓好宣传教育为重点，进一步强化公务员程序意识和程序素质；以推进行政决策听证会为重点，进一步提高科学民主决策水平；以严格执行“三统一”制度为重点，进一步加强对行政权力的源头控制；以规范行政裁量权为重点，进一步推进行政执法水平的持续提高；以完善行政监督为重点，进一步做大做强行政程序建设的推动力量；以配套制度建设为重点，进一步形成行政程序建设的制度体系。③该报告获得了众多专家及学者的认可，也有专家及学者对该报告的完善提出了建议，如有学者认为，该评估报告不是由中立的社会机构作出的，其客观性可能存在一定的欠缺。另有学者认为，该评估报告在采用的统计方法、分析方法上存在值得商榷之处，由此得出的部分结论未必准确等。 关于行政程序的一般制度。很多学者提出了自己的观点。有学者认为，公众的有效参与是解决立法科学、民主的有效途径之一，应当不断完善公众参与立法的渠道、健全公众参与的制度，以确保公众参与的实效。④有学者认为，申请是一种典型的私人公法行为，在程序上，申请能启动一项行政程序，同时，申请的撤回还能结束一项行政程序。但相对人的申请所包含的事实和请求仍需由行政主体依法认定、解释和推定。⑤还有学者认为，行政简易程序具有降低程序成本、缩短行政过程、拓宽行政裁量权、使行政相对人信服行政权威的价值，行政简易程序可以适用于有利行政行为、紧急处置、明晰案件事实、行政相对人困境等情形中。⑥ 关于特别行为的程序。这也是行政程序法的重要组成部分，对于特别行为的程序，学者们各抒己见。有学者认为，风险治理决策程序的常规模式不适宜于应对紧急事件或问题，应该在“开放反思型的形式法治”的立场上，探索应急模式的基本构成，其中包括：决策前必要的专家论证；风险信息、决策执行信息的跟进收集、分析与公开；决策后、决策执行中的公众参与；决策或措施的适时纠正或调整。⑦有学者认为，我国《行政许可法》的许可注销条款存在着内在缺陷，应当明确行政许可注销的内容，强化行政许可注销的程序价值，并打破当前的“一元化”的注销制度，建立行政机关“应当注销”、“可以注销”、“依申请注销”三种注销模式。⑧有专家认为，完善的和解程序对于证券执法和解制度价值目标的实现至关重要，既可保持行政权的机动性，又可杜绝行政恣意，既能成就公益的及时、快速实现，又能维护、保障私益，并能促进政府与相对方之间的良性互动。证券监管和解程序，应包括但不限于启动程序、评估程序、告知程序、协商程序、监督程序、公开程序等。⑨ 二、政府信息公开 政府是最大的信息所有者和控制者，据统计，我国80%的有用信息由政府所掌握。政府信息公开对于推动经济、政治、社会的发展具有重要作用。政府信息公开制度已经成为世界各国普遍推行的一项重要制度，当前全世界共有40多个国家制定了专门的信息公开方面的法律。我国于2007年4月5日由国务院颁布了《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），于2008年5月1日开始实施。政府信息公开引起了学者们的广泛关注。 关于政府信息公开的基础理论。有学者认为，我国的政府信息公开制度的现实困境包括：一是《条例》与《档案法》存在冲突，二是《条例》与《保守国家秘密法》存在冲突，国家秘密的定义及范围过于宽泛而极大地限制了政府信息公开的空间，三是政府信息公开自由裁量的任意性导致在信息公开方面存在避重就轻现象，四是信息公开的渠道过窄，五是公众申请公开政府信息的参与度不高，六是对政府信息公开的监督力度不够，七是公众知情权的法律救济难以实现。应进一步完善我国政府信息公开制度，使政府权力真正在阳光下运行。⑩还有学者认为，政府信息公开是公众参与的基础，无公开便无参与。而公众参与是政府信息公开的民主动力，公众参与推动着政府信息更大范围的公开。(11)
