政府作为民意的执行者，将其所掌握的信息公之于众，是法治的要素之一。诸多法治国家均通过相关的法律、法规来对政府信息公开予以规范，如美国制定了《信息自由法》、我国制定了《政府信息公开条例》等等。政府信息公开对于建设透明政府、公开政府、民主政府具有重要的意义。但是相关法律规范的存在，并非就可以当然地使得规范所蕴含的价值得以淋漓尽致地发挥出来。从方法论的角度来看，信息公开如欲达到建设透明政府、防止权力腐败等目的，必须具有完备的方法论体系，使得信息公开规范的价值能够在司法实践的层面得以实现，否则仍然无济于事。可以说，如果没有相应的方法论，即使国务院及地方已经颁布施行了相关的政府信息公开规范，仍将会“事倍功半”，收效甚微。 从美国的经验来看，从当初制定《信息自由法》，到数次修改和其他法律的制定等，美国也经历了从规范适用的困境，到逐步摆脱，而逐渐使得政府信息公开制度与其民主、宪政、人权制度相适应，走出了一条方法论逐步完善之路。近来，以奥巴马为首的美国政府重新对以往政府信息公开的解释方法进行了方法论上的变革，从以往的限制性解释方法转变为推定方法(Presumption of Disclosure)，这更是将政府信息公开制度推向了一个新时期，并将带来政府信息公开制度的范式更新。 所谓公开推定，意指在执行《信息自由法》时，“对相关信息是否公开存有疑虑时，应优先适用公开原则。政府不应仅仅因为一旦信息披露将令政府官员尴尬，或可能会暴露政府的错误和疏失，或因为一些假设或抽象的顾虑，而不公开信息。各行政部门不得出于保护政府官员利益的考虑，而以牺牲公众利益为代价不公开信息。”信息公开的推定应适用于涉及《信息自由法》的所有决定。而在布什当政时期，政府却被要求捍卫隐瞒政府信息的任何决定，除非这种决定缺乏有效的法律基础。①规范的适用离不开实践性的方法，因此，对属于“原则”(principle)层面的公开推定原则进行方法论上的梳理和研究，可以更深入地把握美国政府信息公开在新范式下的方法精髓，同时对于我国政府信息公开在方法上的完善具有重要的参考价值。 一、美国历史脉络下的方法演进 虽然在理念上，麦迪逊指出，“一个民治政府必须是一个民享信息的政府，否则毋宁只是一幕喜剧的序言，或直接就是悲剧，或两者皆是。知识将永远压倒无知。人民作为自己的统治者，必须利用知识所给予的权力去武装他们自己。”②政府作为人民的代言人，其公开、透明、有效是任何社会追求的目标，然而具体到信息公开制度，美国是一个具有相对漫长历史和丰富经验的典型国家。从美国信息公开制度的历史脉络来看，其并非始终完美无缺，而毋宁是面临不断的挑战而一直处于完善的过程之中。从信息公开制度发达的美国的历史脉络，可以窥见信息公开制度发展中始终面临的规范难题。 虽然美国信息公开制度规范的体系化是以1966年的《信息自由法》为主体，迄今已经过1974、1976、1978、1984、1986、1996年等多次修改，但从信息公开制度的起源来看，最早的规范表现形式为美国的《管家法》(Housekeeping Act)，该法授权行政机关长官控制其所主管机关的文件的散布。行政文件是否公开，在没有其他法律规定时，由行政机关长官自由决定。行政机关长官可以主张行政特权拒绝提供大量的行政文件。这种信息公开的模式，完全是一种行政权主导，明显与民治政府的理念不相吻合，因为民治政府的基本要求是政府应将其所掌握的人民的信息公之于众。随着民主的进步发展，美国于1946年制定了《行政程序法》，规定公众可以得到政府文件，但同时规定了广泛的限制，例如规定了因“公共利益”、有“正当理由”等都可以拒绝提供。③从规范的角度来看，从《管家法》到《行政程序法》的转变，信息公开制度在规范上实现了理念上的突破。因为《管家法》完全是由行政权控制的一种非民主的理念模式，而《行政程序法》则是一种信息排除模式，即公众有权得到政府文件，这是原则，而政府同时可以采取诸如“公共利益”、“国家安全”等理由拒绝公开文件。从理念的层面来看，《行政程序法》的模式已经采取信息应该公开的原则，与现代民主、法治的理念相互吻合。但是从规范的角度来看，《行政程序法》的规范并不具有规范向度，因缺乏方法论而不具有可操作性与适用性，因为对于“公共利益”、“国家安全”等概念从法教义学的角度来说，只是一种口号式的宏大叙事。对于何为“公共利益”等涉及信息公开制度操作的环节，最终仍然操控在政府手中。这些模糊的概念反而有助于行政机关为其掌握信息在方法论上提供理由，而与当初制定该法律所要达到的目的背道而驰。④由于信息公开与否的最终决定权仍然掌握在政府手中，理念性的信息公开原则，并不能发挥应有的法律效果。从本质上说，从《管家法》到《行政程序法》，很大程度上是从完全的行政权管制模式到理念上公开但效果上由行政权管制的模式，只是两者规范形式上存在差别而已。 由于规范上的不可操作性，公开政府理念在《行政程序法》下也是徒有公开之“名”，而1966年制定的《信息自由法》则在规范上有了质的突破。它明确政府信息以公开为原则，不公开为例外，取消了《行政程序法》中规定的诸如“公共利益”、“正当理由”等模糊概念；规定除了国防和外交政策信息等九项明确列举的不公开情形之外⑤，其他的均应当公开。这九项的明确列举，给公开原则带了操作性。因为这九项明确列举的排除情形，自身也进行了规范上的细化，如对于第(3)项“其他法律明文规定不予公开的事项”必须符合两个条件：第一是对于免于公开的事项规定得十分具体，不留任何自由裁量余地；第二是规定了不予公开的明确标准或列举不予公开事项的具体种类。然而虽然从规范的结构形式上看，《信息自由法》规定的九项免除公开事项很大程度上已经具有了可操作性，但是从方法论的角度看，仍然存在着一定的规范难题，因为法律规范不可能对诸如“国家安全”、“国家外交政策”等概念进行客观化、标准化的“数学式”界定。法律规范虽然具有操作性，但永远无法达到科学意义上的标准化，因为由法律规范自身所决定，其在操作中必定在一定范围内存在局限性和模糊性。而这些留下的“模糊地带”仍然可能成为行政机关操控的“黑色地带”，尽管《信息自由法》与《行政程序法》相比取得了进步，使得这块“黑色地带”的空间已经大大缩减了。
