【中图分类号】DF31 【文献标识码】A 【文章编号】1002-6274(2009)06-010-09 凡是有政府信息公开立法的国家，基本上都是奉行“公开为原则，不公开为例外”之立法例，而《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）却没有仿照此种立法例。其第14条第4款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”依照此规定，我们可以推出两个结论：(1)凡政府信息中涉及到国家秘密、商业秘密、个人隐私的，不得公开。(2)但经过权利人同意或者公共利益的需要，政府可以有条件地公开与政府信息相关的商业秘密、个人隐私，但国家秘密除外。 行文至此，我们顿然可以感觉到“国家秘密”、“商业秘密”和“个人隐私”已编织成了“阳光政府”之下的一个“阴影”，如何厘清“国家秘密”、“商业秘密”和“个人隐私”三个法律概念的内涵和外延，事关《政府信息公开条例》所撑开的阳光天地究竟有多大空间的问题。令人不安的是，《政府信息公开条例》对这三个法律概念没有做出限定，在个案中涉及到某项政府信息是否属于不公开范围，基本上属于行政机关的裁量范围。依照经验，过度抽象与不确定的法律概念，往往会导致作为解释者的国家机关独断与恣意的偏见。所以，本文拟对上述三个法律概念展开讨论，旨在提出若干判断标准，以期有裨益于《政府信息公开条例》的实施。 一、国家秘密 （一）法规范的解读 “国家秘密”作为一个法律概念，我国现行宪法已有明确的规定。①我国《宪法》第53条规定：“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”同法第67条规定：“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”从这两个宪法条款所规定的内容看，“国家秘密”是与公民（包括人民代表）的义务相关联，是公民宪法上的基本义务之一。但是，一直以来因缺少宪法解释以及宪法在司法个案中的适用，宪法上的“国家秘密”究竟内涵如何界定，一直是语焉不详的。 1988年全国人大常委会颁布了《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保守国家秘密法》）。为了进一步确保《保守国家秘密法》的执行，经国务院批准，国家保密局在1990年5月25日发布实施了《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（以下简称《保密法实施办法》）。在《保守国家秘密法》实施过程中，部分地方人大和政府也陆续颁布了有关与《保守国家秘密法》配套的地方性法规、地方政府规章，从而进一步提升了保守国家秘密的法律规范密度。上述法律、法规和规章构成了我国当下国家保密法律体系的基本框架。 除此之外，我们在解读《保守国家秘密法》、《保密法实施办法》等法律规范时，还应当关注各个行政机关制定的、具有很强操作性的“国家秘密及其密级的具体范围”一类的“保密规范性文件”。这类“保密规范性文件”对于该部门如何界定“国家秘密”具有相当的可操作性，无疑是有利于国家保密法律制度的实施的。但是，从公民知情权的角度而言，正是这些并不起眼的“保密规范性文件”，在实务中让人颇有“阎王好见，小鬼难缠”之感。 何谓“国家秘密”？《保守国家秘密法》第2条规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”这是当下保密法律规范体系中对“国家秘密”所做出的权威性解释。国家秘密必须同时由三个要素构成：即关系国家安全和利益，经法定程序确定，在保密期限内限制接触范围。现就此三要素做分析如下： 第一个要素为“内容要素”。它对国家秘密的界定具有实质性的决定功能。国家的安全和利益存亡事关每个公民切身利益，以此作为国家秘密的“内容要素”具有足够的正当性。唯“国家安全和利益”系不确定法律概念，需要在个案中陈述理由之后方能做出判断。对于某项政府信息是否属于“国家安全和利益”的判断，对政府陈述的理由拟采用“无公然、明显的错误与恣意”之标准。之所以采用这样一个低度标准，是因为事关“国家安全和利益”的政府信息一旦公开，往往会给国家带来巨大的损失，有时甚至是难以弥补的灾难。 第二个要素为“程序要素”。某一种政府信息需要列入国家秘密范围，必须通过法定程序，以确保列入国家秘密范围的政府信息之妥当性。法定程序具有防止权力恣意的功能，在国家秘密定义中加入“程序要素”有助于防止“定密权”滥用，尤其是在事后追究公民不履行保密义务责任（如指控公民涉嫌泄露国家秘密罪）时更为重要。因为，依据《保密法实施办法》第38条第2款之规定：“发生、发现泄露行为时，应当依照《保密法》和本办法的有关规定，对所涉及的事项是否属于国家秘密和属于何种密级重新加以确认。”也就是说，有关部门可以对泄露的信息做“事后加密”。但此种加密权力如果任由有关部门滥用，那么对公民的行为很有可能会产生法律上“溯及既往”的效力。 第三个要素为“时空要素”。某一政府信息只有在特定的时空中具有保密性，一旦脱离了这个时空便不具有保密性。如依法解密后的政府信息，就不属于《保守国家秘密法》调整的范围。因此，“时空要素”也是认定某一政府信息是否属于国家秘密要素之一。
