中图分类号：DF052 文献标识码：A 文章编号：1007-788X(2009)06-0025-06 区域立法作为一种新型的立法模式内生于中央与地方立法关系的逻辑框架中，而作为中央与地方关系的核心范畴，中央与地方立法关系协调与否对社会发展具有重要影响。“某种意义上，中央与地方间关系与兴衰成败呈正态效应：当中央与地方关系比较协调时，这个社会的发展就比较强盛；而当中央与地方之间相互矛盾对抗时，这个社会的发展就会受到阻碍。”[1]如果从区域立法的视角来观察中央与地方立法的关系，我们会更为清晰地发现其中所存在的问题。而区域立法对于调谐这些问题或矛盾具有重要意义。 一、我国区域立法的定位及构成要素 （一）区域立法的定位 从广义上讲，区域立法包括任何局部地区的立法。本文将区域立法限定为在我国政权管辖范围内的关于跨行政区划事项的立法。其原因在于：一是当前我国的区域立法主要缘起于区域开发和区域经济一体化发展，如西部大开发和长三角等经济圈的形成等，将区域限定在我国内地范畴可以为当前以区域经济一体化为核心内容的区域社会协调发展提供直接的理论指导；二是相较于世界范畴的区域法制建设和我国区际法律冲突的研究而言，目前学界少有人专门就我国内地区域立法问题进行研究，而区域立法协作早已成为现实，如2006年7月我国东北地区黑龙江、吉林和辽宁三省政府签署的《东北三省政府立法协作框架协议》，首次将区域立法协作付诸实践。因此，如何从理论上定位和分析我国的区域立法具有重要的研究价值和现实意义。具体而言，本文将主要从以下三个方面来定位我国的区域立法： 首先，区域立法既不属于中央立法也不同于地方立法，而是一种介于中央立法和地方立法之间的，并以整合二者关系为存在目的之一的独特的立法形式。当前我国无论制度设计还是理论认知，基本上都将中央和地方立法权力的划分作为立法体制最重要的组成部分，如汪全胜教授认为，“完善我国的立法体制，最为重要的就是完善我国中央与地方的立法权力资源的配置，发挥中央与地方立法权力资源的最大效益”。[2]这种关于中央和地方立法关系的理论或观点反映的是一种二元对立的思维模式，而在当代西方中央与地方立法关系理论当中，学者们“开始以一种更具包容性的集权与分权的相对主义或综合主义、多元主义的新思维来看待中央与地方立法关系问题”。[3](13)区域立法正是这种新的思维模式的体现，具有理论上的创新性和实践中的可行性。而且这种新的思维模式已经为我国许多学者所接受和运用，如在论证我国西部开发过程中制定《西部开发促进法》的合理性时，有学者就认为该部法律应定位为西部开发地区的专属性特殊立法，它介于全国性的通用立法和省级地方行政区域立法的中间层次。[4] 其次，区域立法主要依托于地方立法，其基本的价值取向之一为在维护法制统一的原则下厘清中央与地方的立法关系，改变当前中央立法集权局面，赋予地方立法充分的作用空间，从而推进立法民主化及区域发展的自主性。区域立法主要是跨行政区划的地方立法主体基于一致或互补的利益追求或目标设定而自觉联合起来，就其利益或目标所共同涉及的地方事务在协调的基础上制定适用于各自行政区划内的地方性法规或规章等。所有参与立法的主体所在的行政区划即是本文所称的区域，当前在我国主要指省级和较大市级等具有地方立法权的行政区划。所以，区域立法的基础是地方立法，其目的在于更好地促进地方的自主发展和区域内的协调发展。 最后，区域立法的内容或调整事项不限于区域经济立法，还应包括自然环境、社会保障、文化活动和其他社会生活等在内的各个方面，甚至还可就与区域地方治理有关的政治活动进行立法。有学者曾指出，“区域的意义在于它以地理单元为载体负担、记载着人类经济社会前行的历史，反映着其内部及其外部的种种关系的成长和变化场景。”[5]实际上，区域的意义何止限于经济社会范畴，它承载并融贯着区域内的历史沿革、文化传统、经济发展、地理环境甚至政治活动等所有元素而成为一个相对独立的社会领域。因此，区域立法当前虽以发展经济为主要内容，但不应无视或遗忘其他社会元素，唯有如此才能保证区域经济以及社会整体的协调发展。 （二）区域立法的构成要素 区域立法尽管有着自己独特的属性和价值，但在我国《宪法》、《立法法》以及其他相关法律中并没有关于区域立法的规定，所以区域立法在我国尚无法脱离中央与地方立法关系的范畴而独立存在，或者说至少在当前我国的立法体制下，区域立法仍然需要依托于地方立法，并在不同的地方立法主体之间以及地方立法与中央立法主体之间进行协调的基础上来构建和完善自己的理论和制度体系。就区域立法的构成而言，虽然现实社会中并不存在独立的或法定的区域立法机关、立法权力和立法程序，但理论上区域立法主要包括以下四个要素： 一是区域立法主体。从广义上讲，各种立法活动的参与者都可以称之为立法主体。但“立法主体事实上有法治意义上的与功能意义上的区分，作为确定立法主体范围的标准也相应的主要有两个：一看是否具有立法权；二看是否对立法活动起实质性作用。”[6](88)所以这里的立法主体专指依法行使国家立法权的国家机关。区域立法有时也称为区域协作立法，而关于区域立法主体，有学者认为，“在实行单一制的国家，不同层级立法主体之间应当是服从与被服从、监督与被监督的关系，不需要也不应当存在实体上的立法协作，因此，实体上的立法协作的主要形式，应当是不同地区立法主体或其工作机构之间的协作。”[7]但本文认为，区域立法主体主要为地方立法主体，即省级（包括省、自治区和直辖市）和较大市的人大及其常委会以及省级和较大市的人民政府。而当中央立法主体在征求各相关地方立法主体意见的基础上制定相应的区域性法律、法规或规章时，中央立法主体也可以视为区域立法主体。至于中央和地方立法主体的工作机构只是各项立法工作包括立法协作的具体实施者而不能视为区域立法主体。
